La propiedad. Función social de la propiedad. La
propiedad agraria. La
posesión agraria. derechos de propiedad y desarrollo agrícola
La Propiedad: breve noción. Función social fundamento
legal en Venezuela
El hombre se relaciona entre sí y con las
cosas que le rodean. El ser humano gusta sentir que tiene dominio sobre las
cosas que necesita y que utiliza, y la propiedad es una expresión del dominio
de los sujetos sobre las cosas. La importancia del concepto de propiedad es de
tal magnitud que alcanza la categoría de derecho fundamental en la Declaración
Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas, la cual establece en su
artículo 17 ordinal 1 que “Toda persona tiene derecho a la propiedad,
individual y colectivamente” y en el ordinal 2 del mismo artículo se
complementa asentando que “Nadie será privado arbitrariamente de su
propiedad”.
La Asamblea General de Naciones Unidas proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos el 10 de Diciembre de 1948. Pueden leerse los 30 artículos de esta proclama en: http://www.un.org/es/documents/udhr/
Aunque la propiedad evoca la idea
de objetos físicos (una finca, un tractor, etc.), también se aplica a bienes
intangibles (las invenciones, las creaciones artísticas, etc.). De allí que
podemos hablar, entonces, de la propiedad sobre los bienes muebles o inmuebles
(objetos físicos movibles o no movibles, respectivamente), o de propiedad
intelectual para referirnos a los activos intangibles susceptibles de
apropiación (propiedad intelectual, sobre los inventos, por ejemplo). Igualmente, la propiedad
puede ser individual (la de un solo sujeto), comunitaria o colectiva (la de
muchos sujetos sobre el mismo bien), o estatal (la del Estado como ente
político sobre los bienes de cualquier naturaleza según el caso, lo que en algunos
países se llama propiedad pública).
Hay defensores y detractores de la propiedad y por tanto, se esgrimen argumentos a favor y en contra de este concepto, hoy en día judicializado en nuestro orden jurídico. El asunto es tan controvertido que desde todos los ángulos y disciplinas del saber, se revierten opiniones que justifican a la propiedad, tanto como que la contrarían, construyéndose toda una doctrina que se conoce como dialéctica de la propiedad:
En todas las sociedades, desde las más
primitivas hasta las muy avanzadas, se reconoce la universalidad del concepto, así
como la noción de la propiedad como derecho. Se puede concluir, a la luz de la
evidencia histórica y empírica, que la propiedad nunca ha sido abolida (y posiblemente nunca
lo será). Pipes (2002) llega aún más lejos cuando afirma que se reconoce… “el
fracaso de todos los intentos de establecer una comunidad sin propiedad, ya sea
voluntaria o por la fuerza”. Y en una cita de A. N. Wilson, referido
por el mencionado Pipes, se lee “el asunto (el de la propiedad) se reduce
simplemente a quién la posee…”.
Ahora bien, desde el punto de vista jurídico,
la propiedad se considera un derecho patrimonial necesario e inviolable para el
ser humano. Para los romanos, de los
cuales heredamos lo esencial de nuestro derecho, la propiedad era concebida
como el “dominio exclusivo, ilimitado y perpetuo sobre las cosas”. La
propiedad en sentido romano era un derecho exclusivo, es decir, excluyente de
otros y único; ilimitado, vale decir, sin barreras para hacer uso de él; y perpetuo,
esto es, para siempre (o hasta que el dueño quisiera). Los romanos la denominaban dominium.
Esta idea romana de la propiedad fue adoptada
y modificada por los revolucionarios franceses, quienes lo concebían como un
derecho natural del ser humano, y tal concepción fue recogida en el famoso
Código Napoleón en 1804 como “el derecho de usar, gozar y disponer de la
cosa de la manera más absoluta, siempre que no se haga de ella un uso prohibido
por las leyes o los reglamentos”. Tres atributos distinguían, y siguen
distinguiendo tal derecho: i) el uso, ii) el goce, y iii) la disposición.
De esta manera quedaba consagrado en el código civil galo el dominio sobre los
bienes apropiados legalmente, pero tal dominio se establecía de forma limitada
por lo que las propias leyes establecieran.
Hoy en día, se mantiene lo esencial del concepto civilista francés sobre la propiedad (facultad de usar, gozar y disponer), pero se define la propiedad con ciertas limitaciones u obligaciones para el propietario, y ya no es considerado un derecho ilimitado o absoluto, como lo concebían los romanos, sino que está condicionado al cumplimiento de lo que se ha dado en llamar una función social. La función social es una noción de cardinal importancia para el derecho agrario y en particular, para la propiedad agraria, concebida en el marco de este tipo de derecho, como se verá más adelante. En cumplimiento de la función social, el propietario puede usar, gozar y disponer de la cosa de manera exclusiva, “pero en el ejercicio de estas facultades debe actuar de modo que no impida el desarrollo de la colectividad” (Casanova, 2000. p.40). El citado autor nos recuerda que la primera vez que se consagra la función social de la propiedad en una constitución, fue en 1919, en la reputada Constitución alemana de Weimar. Allí quedó establecido que la propiedad obliga y su uso debe ser al mismo tiempo un servicio prestado al interés general. Desde entonces, tal concepción ha sido adoptada por la mayor parte de los textos legales en los distintos ordenamientos jurídicos de los países democráticos, y resulta ocioso embarcarse en una discusión sobre el carácter absoluto y sacrosanto de la propiedad, porque tal consideración resulta una tema superado.
Argüello (2009, p.9) nos refuerza esta idea
cuando señala que “la propiedad es un derecho subjetivo de índole patrimonial que sirve a
los intereses personales y patrimoniales del individuo…”. Pero destaca
también el autor que “La función social supone la actuación de un
interés ajeno, aunque configure un límite al reconocimiento del derecho, lo
cual armoniza un derecho subjetivo, individual, con el interés social”.
La función social reviste fundamental importancia porque es el elemento que
permite conciliar el interés particular de los individuos con el interés social
o el interés general de la sociedad. En otro orden de ideas conviene señalar,
según las palabras del citado Argüello (2009, p.9), que “la función social de la
propiedad no solo determina limitaciones, sino que transforma la propiedad en
propiedades”. En consonancia con lo anteriormente afirmado, hoy día se
habla de propiedades mobiliarias, inmobiliarias, agraria, del agua, de los bosques, etc., según se defina en cada
caso la función social que debe cumplir aquella. Más adelante se ampliarán más
estas ideas. En nuestro país, todas las constituciones
republicanas, desde la primera en 1811 hasta la vigente, promulgada en 1999,
han garantizado el derecho de propiedad.
En el nivel legal del ordenamiento jurídico nacional, el Código Civil establece en su artículo 545 que la “propiedad es el derecho de usar, gozar y disponer de una cosa de manera exclusiva, con las restricciones y obligaciones establecidas por la ley”. De la misma manera, la Constitución venezolana vigente, promulgada en 1999, a la par que garantiza el derecho de propiedad establece una disposición semejante a la del Código Civil, solo que agrega que las restricciones legales al derecho de propiedad serán con fines de utilidad pública o interés general; es decir, el ejercicio del derecho de propiedad está supeditado al interés preeminente de la sociedad y aunque no lo diga expresamente, al cumplimiento de una función social que solo se podrá establecer mediante la promulgación de una ley y que de promulgarse, esta no podrá contrariar la esencia de la norma constitucional. Cualquier restricción al derecho de propiedad debe estar indicada de forma expresa en una ley y justificada por el interés general y solo por esta circunstancia.
Significado de los
atributos de uso, goce y disposición.
Aguilar (1996) señala que aunque el límite
resulta difuso en la práctica, “el
derecho de uso consiste en la facultad de aplicar la cosa a todos los servicios
que puede prestar sin destruirla ni consumirla”. Así entonces, la propiedad
de un bien faculta al propietario para utilizarlo según su mejor conveniencia
(ejemplo uso agrícola, uso urbano, uso industrial, para vivienda, para
comercio, etc.). Por otra parte el mismo autor se refiere al derecho de goce como el atributo que permite al
propietario hacer suyos los productos y frutos que provienen de la cosa propia.
Por ejemplo, el propietario que arrienda un bien, percibe para sí los frutos de
ese arrendamiento, es decir, el canon que paga el inquilino. Lo mismo se aplica
para los frutos de la tierra. Finalmente, la disposición permite al propietario de un bien abandonarlo,
regalarlo, donarlo, transferirlo a otra persona mediante una venta, o
constituir derechos a favor de terceros, como es el caso de la hipoteca o de la
constitución de servidumbres.
No podemos olvidar que en el desempeño de
tales atributos el propietario debe observar lo que las normas dicten al
respecto, ya que como vimos anteriormente, el ejercicio del derecho de
propiedad y particularmente el de propiedad agraria como veremos adelante, implica ciertas restricciones, que no son arbitrarias, sino que están
formalmente establecidas en las leyes en aras del bien común.
La Propiedad Agraria. Noción. Fundamento Legal en Venezuela
La propiedad agraria es un subtipo o
subespecie de la propiedad general, y se refiere específicamente a la propiedad
de la tierra, a la propiedad territorial o a la propiedad rural, es decir, al
derecho de propiedad sobre el suelo que se cultiva o se destina a la producción
agroalimentaria. Para Duque Corredor (2001) los criterios concurrentes para
calificar un terreno como rural o urbano son: i) la ubicación del mismo en una
zona determinada por la autoridad competente como rural; ii) su utilización en
actividades agrarias.
La tierra, factor fundamental para la
producción agrícola, es un bien de capital de uso durable, no producible ni
reproducible, cuya utilización y uso, aunque su dominio sea particular, se
considera que debe ser regulado en beneficio del interés general. Es por ello
que la propiedad territorial, más que ningún otro tipo de propiedad, está
condicionada al cumplimiento de una función
social. Así, Hernández (2000; p.150) apunta que “la idea de la “propiedad agraria” surge como consecuencia de la
aplicación de la concepción de la función social de la propiedad”.
Hernández (2000) también señala que la noción
de propiedad dentro del Derecho Agrario como ciencia social, se ubica, más
bien, en el ámbito de los deberes, que en el de los derechos, y está sometida
esta propiedad agraria, no solo a limitaciones determinadas sino a funciones
específicas en aras del beneficio colectivo.
Mucho ha hecho el agrarismo contemporáneo
desarrollando doctrinas en relación a la definición, alcance y naturaleza del
derecho de propiedad agraria, y las normas agrarias se dictan tomando en cuenta
mucho de este fundamento doctrinario como solución o respuesta a la denominada cuestión agraria.
De la historia se heredan tradiciones y
costumbres, pero también las instituciones formales que moldean a las
relaciones sociales y económicas en un tiempo determinado. En este sentido, el
sistema de propiedad y tenencia que hoy tenemos, es un reflejo de las
condiciones históricas, políticas y económicas heredadas de los tiempos
pretéritos. No siempre los sistemas y costumbres heredados coinciden con el
bien común y deben cambiarse precisamente para alcanzar la justicia en la
sociedad.
Ahora bien, en el tema que nos ocupa, cuando
la propiedad sobre las tierras de cultivo se encuentra concentrada en pocas
manos, como ocurre con algunos tipos de latifundio, o cuando, una gran parte de
los productores del campo, sean campesinos, aparceros, pisatarios o
minifundistas producen sobre tierras ajenas, sin titularidad alguna sobre sus
parcelas, se produce un problema de tenencia y de distribución de la propiedad
del recurso tierra, que puede ser corregido mediante cambios en la estructura
de la propiedad rural. Estos cambios se conocen como reformas agrarias. Algunas cifras de las pocas a disposición sobre este complejo tema de la cuestión agraria, se indican en la figura a continuación:
De la figura anterior destacan algunos elementos:
1) Son muy pocas las unidades productivas (UP) cuya extensión supera las 5.000 ha. Apenas llegan al 0,1 5 del total de UP. Del total de UP (500.979) en el país, la gran mayoría (99,99%) tienen una extensión menor a 5.000 ha.
2) La ocupación del territorio agrícola está altamente concentrada, ya que el 9% de los productores ocupa el 83 % del territorio rural y el 91 % de los productores con UP menores a 100 ha, apenas ocupan el 16, 74 % de la tierra.
3) La mayor parte de las tierras tienen problemas de tenencia precaria, es decir, de falta de titularidad.
La concentración de las tierras y la tenencia precaria de las mismas como problema de análisis, es lo que se ha dado en llamar la cuestión agraria, uno de cuyos efectos adversos, entre otros, es el régimen latifundista. Los problemas asociados con la tenencia de la tierra, a quién pertenece su propiedad y cómo se distribuyen sus rentas y sus beneficios, son objeto de estudio del Derecho Agrario tal como hemos señalado en otras oportunidades.
Casanova (2000), citando a
García (1973), reconoce tres tipos de reformas agrarias propias del agrarismo
latinoamericano, las estructurales, las convencionales y las marginales. El
mismo autor señala que las reformas estructurales implican un cambio no solo en
las estructuras agrarias, sino en las sociales (para romper la estructura
clasista en el medio rural), económicas (para redistribuir el ingreso) y
políticas (permiten la incorporación del campesino en la toma de decisiones). Las
reformas convencionales solo se limitan a cambios en estructuras agrarias. Por
último, las reformas marginales, no transforman ninguna estructura o
institución agraria preestablecida, sino se orientan más bien en mejoras de
tipo tecnológico en los sistemas productivos.
Las reformas a la estructura de tenencia son
parte del objeto de estudio del Derecho Agrario, y con toda seguridad
establecen normativas legales especiales para regular la propiedad, la tenencia
y la posesión de las tierras de cultivo. Estas normas son comúnmente llamadas
leyes agrarias, de tierras o de reforma agraria. Al respecto, la norma agraria
vigente es la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario o LDTDA, promulgada
originalmente por el Ejecutivo Nacional como un Decreto con Rango y Fuerza de
Ley (DLDTDA). Este decreto-ley derogó la que hasta ese momento era la Ley de
Reforma Agraria, que había sido promulgada 40 años antes, en 1960. El referido decreto-ley fue reformado
parcialmente por la Asamblea Nacional en el año 2005; en esta reforma se le da
su actual denominación (LDTDA). La LDTDA vuelve a ser reformada parcialmente en julio de
2010 y este es el instrumento normativo agrario actualmente vigente.
Pregunta: ¿conoce usted la diferencia
entre una ley y un decreto con rango valor y fuerza de ley? Investigue al
respecto.
La LDTDA desarrolla un precepto
constitucional que garantiza la propiedad de la tierra. En efecto, el artículo
307 de la Constitución vigente en nuestro país establece que los productores agropecuarios
tienen derecho a la propiedad de las tierras que cultivan, en los casos y
formas especificados en la ley respectiva.
La propiedad agraria adquiere diversas
modalidades según las distintas legislaciones de los países. Estas modalidades
varían según el alcance de los atributos del derecho de propiedad general, y
sobre quien recae el ejercicio de dichos atributos. Se considera, pues, a la
propiedad agraria, una propiedad especial, con un uso o destino exclusivo, y
con una función social distinta al resto de las propiedades. Es una propiedad
particular y tal particularidad implica que “La propiedad agraria está sujeta
a un régimen jurídico especial desde el punto de vista de su función, la tierra
es desde luego el bien fundamental con relación a lo cual puede hablarse de
propiedad agraria. Así se debe hablar de una propiedad especial con un destino
específico, una función social determinada y una estructura dogmática distinta”
(Argüello, 2009, p.27).
Ahora bien, ¿Cuál es ese destino específico,
esa función social determinada y esa estructura distinta de la propiedad
especial agraria a la que alude el autor precitado? El destino legal y
doctrinariamente definido no es otro que la producción agroalimentaria, vale
decir, la producción de rubros agrícolas para la alimentación. Por otra parte,
la función social de la propiedad agraria en la normativa vigente en el país,
se refiere al efectivo cumplimiento de la productividad
agraria de las tierras de cultivo y cría, que según ha quedado establecido
en la exposición de motivos que se puede leer en el originario y hoy reformado parcialmente DLDTDA, es un “patrón
de medición de la adecuación que exista entre la tierra objeto de propiedad y
su función social”. Finalmente, la estructura especial de la propiedad
agraria en la ley de tierras no es la tradicional estructura de la propiedad
del Código Civil. Es una estructura que solo contempla los atributos de uso y
disfrute de la propiedad pero con fines agroalimentarios. El atributo de
disposición está expresamente proscrito en este tipo especial de propiedad.
A manera de comparación, para la
derogada Ley de Reforma agraria de 1960 (artículo 19) la función social de las
tierras se cumplía cuando éstas se ajustaban a: a) la explotación eficiente de
la tierra; b) el trabajo y dirección personal; c) la conservación de los
recursos naturales renovables; d) el cumplimiento de las leyes laborales sobre
trabajo asalariado, y e) la inscripción del predio en la Oficina de Catastro de
Tierras y Aguas.
Como veremos en el tema
correspondiente, la LDTDA establece tres niveles de productividad: i) el de
finca ociosa o inculta, ii) el de finca mejorable y iii) el de finca
productiva.
Leemos en el artículo 12 de la LDTDA lo siguiente: “Se
reconoce el derecho a la adjudicación de tierras a toda persona apta para el
trabajo agrícola, en los casos y formas establecidos en esta ley. Las tierras
propiedad del Instituto Nacional de Tierras, con vocación agraria, pueden ser
objeto de adjudicación, a través de la cual se otorga al campesino o campesina
el derecho de propiedad agraria. En ejercicio de ese derecho, el campesino o
campesina podrá usar, gozar y percibir los frutos de la tierra. El derecho
de propiedad agraria se transfiere por herencia a los sucesores legales, pero
no puede ser objeto de enajenación alguna”. Y expresamente en la
parte final del artículo 11 de la misma ley se señala que… “Sobre las mismas (parcelas
adjudicadas) no podrán constituirse hipotecas o gravámenes de cualquier
naturaleza”. La única garantía permitida por la
propia ley es la de prenda sobre la cosecha, que no es en sí, un gravamen sobre
la tierra adjudicada (ver art. 11 LDTDA al inicio).
Algunos especialistas consideran que la propiedad agraria así concebida no es tal propiedad, sino más bien un derecho de usufructo sobre tierras cuyo propietario es el Estado y no los productores. Y en efecto, así es. Vale decir, entonces, que el derecho de propiedad agraria establecido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario está limitado a los atributos de uso y goce, pero los productores agropecuarios beneficiados con tal derecho no tienen la facultad de libre disposición sobre la tierra adjudicada, quedando este atributo, se infiere de la norma, en manos del Estado o del órgano que en este caso ejerza su representación, es decir, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), quien es realmente el propietario de las tierras, como ente del Estado; sin embrago, la ley deja abierta la posibilidad al beneficiario de llevar a cabo negociaciones de su derecho con terceros, con una autorización del INTI, tal como se desprende del artículo 65 de la LDTDA. Entendemos que tal negociación se debe hacer en los mismos términos de la adjudicación original.
El derecho de propiedad agraria se otorga por vía administrativa o se hereda, según lo que establece la LDTDA y es una consecuencia legal de la aplicación de esta ley.
Se entiende, además, que el atributo de uso no es libre, sino sujeto al cumplimiento de la función social, que para la LDTDA, como ya hemos indicado, viene a ser la productividad agraria. La productividad agraria se refiere a la destinación de la tierra a la actividad productiva agrícola, según los parámetros de rendimiento que la propia norma establece, llamado rendimiento idóneo según la propia ley de tierras, tema sobre el cual se hablará en próximos apuntes.
En la asignatura suscribimos la tesis que
señala que las bulas alejandrinas
dictadas por el papa Alejandro VI en 1493, mediante las cuales se dispuso el
origen estatal (para algunos el término correcto es público) de las tierras “descubiertas o por descubrir” en manos
de las coronas de España y Portugal, está en el origen de la cuestión agraria
en Latinoamérica y en nuestro país.
El mencionado decreto papal es el punto de partida del proceso
privatizador de las tierras en las llamadas Indias Occidentales conquistadas
por los españoles, a partir de la propiedad que el Estado monárquico transmitió
y distribuyó según distintas modalidades o categorías jurídicas (Delahaye,
2003). Desde la Conquista y posterior colonización, la propiedad sobre la tierra se conformó mediante dos mecanismos: a) las adjudicaciones directas por parte del Estado, y b) la ocupación o invasión de tierras por personas o grupos de personas que luego se regularizaba mediante algún acto administrativo, también desde el Estado (Rodríguez Rojas, 2009).
Alguno autores señalan que la propiedad
prehispánica era de carácter comunal y que a partir de la llegada de Colón y la
consecuente conquista se formaron un conjunto de modalidades de la propiedad.
Casanova (2000) señala como por ejemplo de estas modalidades: a) las mercedes reales (éstos
eran derechos de ocupación y apropiación; aportaron las bases jurídicas de la
propiedad territorial de las colonias hispanoamericanas durante el violento
proceso de conquista. Las mercedes reales debían solicitarse a los virreyes o a
los presidentes de los cabildos o audiencias con la confirmación del Rey); b) las capitulaciones (a partir
de 27 de marzo de 1528 el emperador Carlos V dio licencia para poblar y
conquistar tierras bajo esta modalidad, mediante la cual se constituía un
contrato entre el particular y el Rey para descubrir o poblar un territorio
determinado; c) los repartimientos
(eran autorizaciones por medio de las cuales el Rey cedía tierras para labranza
a capitanes expedicionarios); d) las
encomiendas
(categoría resaltante porque endosaban los indígenas con la tierra repartida; e) las composiciones: (caracterizada
por redimir las faltas incurridas por los ocupantes fraudulentos de la tierra
de provincias venezolanas al legalizarlos).
Luego de la independencia de Venezuela en
1811, Delahaye (2003), destaca que los dos principales programas de titulación
implementados a lo largo del siglo XIX fueron: Los haberes militares y las enajenaciones
de baldíos. Mediante los haberes militares se transferían derechos de
propiedad de tierras públicas a manos privadas, muchas veces como premio o
reconocimiento a los oficiales y soldados del ejército patriota por su
participación en la guerra independentista. Por su parte, la enajenación de
baldíos permitía al Estado la regularización de la propiedad territorial de los
ocupantes de tierras públicas. Para ello se dictó la Ley sobre Enajenación de
Tierras Baldías y Creación de Oficina de Agrimensuras en Octubre de 1821.
Diversos autores coinciden en señalar que el
siglo XX hereda los efectos adversos del patrón de titulación colonial que los
gobiernos republicanos surgidos a partir de la independencia, no pudieron o no
quisieron prevenir. Particularmente, las consecuencias fueron notorias sobre el
patrón de propiedad en el medio rural, traduciéndose en una alta concentración
de la propiedad por una parte, y por la otra, una extendida precariedad de la
tenencia. Todas estas formas de adjudicación o distribución de tierras por
parte del Estado, descritas en las líneas anteriores, están en el origen del
latifundio en nuestro país así como de la titularidad precaria de una parte
importante de las tierras rurales. Una clasificación del latifundio se presenta a continuación:
La falta de Registros de la Propiedad organizados y sistematizados y la carencia de un catastro rural, también forma parte del problema de la cuestión agraria en el país. Estos registros son importantes para formalizar el reconocimiento de los derechos de propiedad de la tierra así como para el eventual cobro del impuesto predial. Los registros también juegan un papel fundamental en las operaciones mercantiles sobre las tierras, como la compra-venta, hipotecas, etc. Además, son un importante apoyo a la investigación sobre la propiedad territorial.
Ya entrado el siglo XX las principales formas
de titulación en el país fueron, en la práctica, las ventas de baldíos u otros
terrenos de la Nación,
las asignaciones
gratuitas de baldíos, la dotación (regularización) de tierras
afectadas a la reforma agraria, y el otorgamiento de títulos supletorios
sobre bienhechurías fomentadas en baldíos. Las dos primeras modalidades (la
venta o asignación de baldíos) transfieren la propiedad, las restantes otorgan
un derecho de tenencia más o menos amplio pero que no conllevan un derecho de
propiedad plena (Delahaye, 2001).
Es solo a mediados del siglo pasado cuando surgen
los primeros intentos normativos especiales como respuesta a la cuestión
agraria. Se promulgaron leyes agrarias en 1945 y 1948, durante gobiernos que
fueron derrocados por golpes de estado, por lo cual ninguna de esas normas
llegó a tener efectiva vigencia. En los años sesenta el desarrollo rural estuvo
marcado por los procesos de reforma agraria, con énfasis en la distribución de
la tierra a los campesinos por la vía de la entrega (dotación) de tierras propiedad
del Estado y una pretendida incorporación de los pobladores del campo a la
producción agrícola y/o pecuaria. Se promulga la Ley de Reforma Agraria en 1960
al calor de la reciente democracia que
se inicia con la deposición de la última dictadura militar, el 23 de enero de
1958, con el objeto de transformar la estructura agraria del país y eliminar el
latifundio.
Como se ve, el Estado ha jugado un rol
fundamental sobre el patrón de ocupación del territorio nacional y sobre la
transferencia y titulación de los derechos de propiedad sobre las tierras. Se
puede afirmar que en el Estado, desde la conquista y a todo lo largo del
período republicano hasta nuestros días, está el origen de la cuestión agraria
en el país. Hay que decir como corolario que el Estado republicano y
democrático está aun en deuda en relación con el problema de la cuestión
agraria a pesar de los intentos normativos al respecto. Vale la pena llevar
adelante una profunda reflexión y debate sobre los resultados de las reformas
agrarias llevadas adelante en el siglo XX y lo que va del XXI.
La
Posesión Agraria
La posesión es una relación fáctica
entre una persona y la cosa que detenta con ánimo de dueño, aunque no sea
propietaria. Cuando la cosa involucrada es la tierra, la posesión es una forma
de tenencia, eso sí de tenencia precaria, puesto que la relación jurídica más amplia,
completa y perfecta sería la propiedad, o más correctamente, el derecho de
propiedad, este último amparado y tutelado por la constitución y las leyes.
La posesión no se considera un derecho,
aunque de esta figura pueden derivarse consecuencias jurídicas fundamentales,
como por ejemplo, la adquisición de la propiedad mediante la figura de usucapión o prescripción adquisitiva de
la propiedad por transcurso del tiempo. En materia agraria la posesión de la
tierra se considera preeminente a la propiedad, es decir, la posesión es un
elemento necesario para la existencia de la propiedad agraria tal como señala
Núñez (2005), o en otras palabras, en estricta doctrina agraria, el propietario
de la tierra debe ser a la vez poseedor de la misma y, por su naturaleza (la de
este tipo de posesión) debe llevar a cabo actividades productivas de tipo
agrario, para que su propiedad se justifique.
En este sentido, el ya tantas veces citado Argüello (2004; p.108) señala que “en la posesión agraria hay que tener presente que la relación fáctica entre el poseedor y la cosa debe exteriorizarse mediante actos que permitan calificar la relación de hecho como eficiente y la finca debe estar económicamente explotada porque existan pastos cultivados, establos abrevaderos y la realización de mejoras, tales como cercas, plantaciones, crianza de ganado de acuerdo a la capacidad de los pastos, con lo cual se está en presencia de bases y fundamentos distintos a los que caracterizan la posesión civil”.
En materia civil la posesión es legítima cuando es continua, no interrumpida,
pacífica, pública, no equívoca y el
poseedor debe tener el ánimo de dueño, vale decir la intención de tener la cosa
como suya propia, aunque no sea el propietario (ver artículo 771 C.C). La posesión agraria, en cambio, como institución del derecho agrario, es
más amplia y específica, y debe comprenderse en sus particularidades propias y
de forma distinta a la posesión en materia civil. Así, conviene señalar que las particularidades de la posesión agraria
son, a juicio de Duque Corredor (2001) las siguientes: 1) La posesión
debe traducirse en hechos de trascendencia económica. No puede haber
sobre la tierra una posesión improductiva, y lo que mejor traduce tal
trascendencia, es la actividad agraria. Los actos posesorios agrarios, en
consecuencia, son siempre económicos. 2)
La posesión agraria está caracterizada por elementos objetivos y no
subjetivos, porque lo determinante para que exista es la actividad, no
la intención, sino la tenencia productiva de un predio prolongado en el tiempo
de explotación. 3) La posesión
agraria sólo puede haberla sobre cosas o bienes no sobre derechos. Esta
sólo existe cuando implica tenencia corporal de ese derecho. No pueden
poseerse derechos si no se ejercitan actos posesorios agrarios sobre el bien
donde recaen. 4) La posesión agraria
por sí misma representa el derecho a permanecer en el predio explotado y a
conservar o adquirir la propiedad. No es una simple relación fáctica, sino
jurídica que debe protegerse. 5) La
posesión agraria es inseparable existencialmente del hecho posesorio. No
puede haber propiedad sin posesión agraria. 6) La posesión agraria tampoco es absoluta porque está
inscrita en los fines sociales del Derecho Agrario, que tiene como finalidad
una mejor distribución de los recursos naturales renovables. 7) La posesión es el elemento característico
y obligatorio de la propiedad agraria, sin el cual no puede existir tal
propiedad. Los actos posesorios son necesarios para la vida de la propiedad.
Por ello la propiedad sin posesión agraria se pierde; y 8) La posesión agraria siempre será una relación directa,
inmediata y productiva con la tierra, de forma que tanto la posesión
originaria producto de la ocupación unilateral, como la posesión derivada
unilateral (transmisión por cualquier causa), se pierde si no se continúa o
mantiene aquella relación.
Vemos entonces, como la posesión agraria es ciertamente particular, e
implica una relación directa entre el sujeto productor y la tierra agrícola,
con fines esencialmente agroalimentarios, económicos. Nuevamente en palabras de
Duque (2001, p.154): “La propiedad como
derecho de usar, gozar y disponer libre y exclusivamente de una cosa, aun con
las limitaciones o restricciones establecidas por causa de utilidad pública,
sin su efectivo ejercicio mediante actos materiales de posesión, es
insostenible para el Derecho Agrario. Por ello, la propiedad que postula el
Derecho Agrario, supone un nuevo concepto donde la posesión es un elemento
integrante, el cual además se constituye en el elemento conservador de la
propiedad misma”.
La cuestión agraria en relación con la
tenencia en nuestro campo, ha traído como consecuencia que una mayoría de los
productores sean poseedores antes que propietarios, y por tanto, tenedores
precarios de tierras, en sentido estrictamente jurídico. El derecho agrario tiene
como norte proteger al sujeto productor y a la actividad productiva, es por
ello que recurre a distintas figuras jurídicas para proteger la permanencia de
estos sujetos en sus predios, aunque no sean propietarios, y busca hacerlos
propietarios o por lo menos mejorar la situación de precariedad en relación con
su tenencia.
Figuras jurídicas como el llamado amparo agrario (de uso frecuente durante
la vigencia de la hoy derogada Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios)
o, en la actualidad, la certificación de permanencia a través de figuras
administrativas como las cartas agrarias,
son ejemplos de cómo las leyes agrarias protegen al ocupante de posibles
perturbaciones y garantizan su permanencia. El artículo 17 de la ley de tierras
y desarrollo agrario es bien claro cuando expresa que se garantiza la
permanencia de todos aquellos productores o grupos de productores en sus
predios ocupados pacíficamente, aunque no sean propietarios; implícitamente se
refiere a poseedores, y se protege esta posesión de tipo agrario.
Para la defensa de la
posesión se reconocen en materia civil, los llamados interdictos posesorios,
como son los interdictos de amparo y de restitución, y las denuncias de obra
nueva y daño temido, previstos en los artículos 782, 783, 785 y 786 del Código
Civil vigente. Si es de su interés puede usted investigar al respecto o
preguntar al profesor en clase.
Importancia de los derechos de propiedad para la economía agrícola y
el desarrollo agrario.
No queremos pasar por alto un aspecto
relevante para la economía agraria, y es el que tiene que ver con la relación
existente entre el desarrollo agrario y rural, y el derecho de propiedad sobre
sus tierras, tanto de los productores como de las productoras del campo.
Los profesores Cooter y Ulen en su obra Derecho y Economía (1998, p.105))
nos señalan que “desde el punto de vista
legal, la propiedad es un conjunto de derechos los cuales describen lo que los
individuos pueden o no hacer con los recursos de su propiedad: la medida en que
pueden poseer, usar, transformar, transferir o excluir a otros de su propiedad”.
La tierra es el factor físico más importante de la producción agrícola.
Diversos autores consultados coinciden en señalar que, sin derechos de acceso a
la tierra claramente definidos es más difícil llevar a cabo la producción y se
debilitan los incentivos a invertir a largo plazo en la tierra con el fin de
aumentar su productividad. Las distintas formas de tenencia son también uno de los
pilares organizativos de las economías y sociedades rurales, que ayudan a
definir relaciones económicas y contractuales, formas de cooperación y
relaciones sociales.
Está bien reconocido en la literatura especializada sobre el tema, que los derechos de propiedad proveen un marco legal adecuado para la asignación de los recursos y la distribución de las riquezas en una economía. No obstante, el tema genera polémicas y sobre él se tienen visiones encontradas. Hoy existen muchos estudios e investigaciones serias sobre el origen, fundamento y efectos o consecuencias de del derecho de propiedad que ilustran y orientan al respecto. Uno de los aportes de la economía institucional, como veremos más adelante, ha sido establecer que una clara definición de los derechos de propiedad, arrojan una correlación positiva con el crecimiento económico.
Un estudio del Banco Mundial sobre Políticas
de Tierras, Crecimiento y Reducción de la Pobreza, llevado a cabo por Deininger (2003)
señala que los derechos de propiedad afectan el crecimiento económico de
diversas formas. Una, por ejemplo, es que los derechos de propiedad claramente
definidos incrementan la propensión de los hogares y de los individuos a
invertir, así como les proporciona un mejor acceso al crédito, lo cual a su vez
les ayuda a hacer las inversiones requeridas, y también les sirve como un
sustituto del seguro en caso de eventualidades. En muchos países del mundo en
desarrollo, señala el citado estudio, la tenencia precaria de la tierra,
excluye a grandes masas de la población de beneficios económicos y no
económicos.
Para una economía de mercado, los derechos de
propiedad son quizás las instituciones fundamentales en lo que respecta a la
asignación y uso de los recursos disponibles. La estructura predominante de los
derechos de propiedad en una sociedad determinada afecta de manera decisiva las
decisiones sobre cuánto producir, cuánto vender, cuánto ahorrar e invertir en una
economía (Ayala, 1999). De igual manera los incentivos para cuidar y conservar
son positivos cuando los derechos de propiedad están claramente definidos. Esto
es particularmente importante cuando se trata de los recursos naturales. Por
ejemplo, en ausencia de derechos de propiedad delimitados claramente, los
individuos pueden usar los recursos de un modo predatorio hasta agotarlos, ya
que al no existir derechos de propiedad definidos o individualizados sobre los
recursos, tampoco existen incentivos para cuidarlos ni para conservarlos.
Mientras el bien o el recurso en cuestión sea abundante, tal vez no existirá
problema alguno; así, por ejemplo, no tendría sentido definir derechos sobre el
aire que respiramos (además el aire tiene unas características especiales que
no permite individualizarse, aparte de las consideraciones sociales y éticas de establecer derechos sobre el aire para respirar). Pero imaginemos la situación en que un recurso
sea escaso, y que además, el recurso sea indispensable para la vida. En
ausencia de derechos de propiedad como criterio de asignación del recurso, cuál
criterio de asignación utilizamos: ¿el de la primera ocupación, es decir, quién
llegue primero? ¿O tal vez el de la violencia, vale decir, la ley del más
fuerte? ¿O dejamos que el Estado a través de un funcionario lo haga? ¿Y si el
funcionario resulta corruptible, se deja sobornar, se deja extorsionar o
simplemente no es lo suficientemente objetivo como para que su criterio de
asignación sea el de su libre discreción? Vale la pena pensar que la definición
de derechos de propiedad impone cierto orden, cierta organización, sobre lo
que, en otro caso, sería un gran caos social.
El sistema económico que rige
en el país, es en principio, un sistema de mercado donde está garantizada la
libre competencia, pero el Estado es corresponsable junto a los particulares
del desarrollo armónico y con justicia. Así está establecido en el artículo 299
de la Constitución, que orienta acerca del régimen socioeconómico de la
República.
Por su parte, Pipes (1999) nos recuerda que a
pesar que se puede demostrar la universalidad de las relaciones de propiedad a
lo largo de la historia en todo tipo de sociedades, esta afirmación tiene una
excepción en el caso de la tierra, para algunas sociedades no occidentales. En
efecto, tal como nos lo recuerda, la tierra estaba considerada como un recurso
susceptible de explotación, pero no podía poseerse ni venderse, por lo cual no
era considerada una mercancía. La tierra se convierte en mercancía, en factor
de producción, nos dice el autor, por una razón económica. En sus propias
palabras “Todo parece indicar que la
transformación de la tierra en propiedad tribal, familiar o individual ocurre,
ante todo, como consecuencia del aumento de población que exige métodos de
explotación más racionales y ello se debe a que la explotación no regulada de
los recursos naturales provoca su agotamiento” (p. 125). Esto lleva a los
economistas a sugerir que el acceso libre y sin las restricciones que impone el
sistema de precios a cualquier recurso de propiedad común, por ejemplo las
áreas dedicadas a la caza y pesca, desemboca en una utilización ineficiente de
los recursos.
Pipes coincide con Roemer (1994) en que la
falta de derechos de propiedad en los recursos naturales, “que no pertenecen a nadie, y por tanto, pertenecen a todos”, trae
como resultado la paradoja de la “tragedia
de los comunes”, vale decir, la sobreexplotación de los recursos. Roemer lo
explica con un sencillo ejemplo (p.49): “aunque
escaso para la sociedad, un banco de peces es un bien libre para el pescador
individual; por tanto los costos totales de la pesca son menores para el
individuo que para la sociedad y, en consecuencia, la actividad pesquera (es
decir, el nivel del esfuerzo pesquero) se realiza más allá del nivel
justificado desde el punto de vista social”. Y el autor complementa su
explicación diciendo que la procura de tasas excesivas de rendimiento causa
ineficiencias cuando los derechos de propiedad sobre los recursos no son
exclusivos, ya que no son asignados a propietarios individuales o no se hacen
cumplir de forma coercitiva. Roemer utiliza como ejemplo a los mares y a los
ríos. Pipes incluye el recurso tierra entre éstos.
Si una tierra se posee comunalmente, nos
señala nuevamente Pipes (1999), todos tienen derecho de cazar, cultivar o
explotar la tierra. La propiedad comunal no permite que se asignen los costos
por el uso de los derechos de la propiedad común a la persona que los ejerce.
Así las cosas, existe un fuerte incentivo positivo por parte de los comuneros
para que exploten al máximo su derecho de propiedad (cazar más, pescar más,
pastorear más), puesto que los costos en que se incurre para hacer esto recaen
sobre los demás y no sobre quién los ocasiona. La propiedad privada de la
tierra hace recaer sobre el propietario los costos externos asociados a la
propiedad colectiva. “La concentración de
beneficios y costes en manos de los propietarios genera los incentivos que
permiten utilizar con más eficacia los recursos” (p.126).
Al nivel agrícola, un estudio de FAO llevado
a cabo por Molina (2000), señala que la regularización de los derechos de
propiedad es considerada fundamental para incrementar las inversiones en la
agricultura, además de equilibrar el precio de la tierra. Igualmente se
argumenta a favor de los derechos de propiedad sobre la tierra, que éstos
facilitan el acceso al financiamiento rural, ya que la tierra puede ser
utilizada como garantía de los préstamos solicitados.
El estudio citado también señala que el
funcionamiento efectivo de los mercados de tierra pasa por definir claramente
los derechos de propiedad, y obligar que estos sean respetados. Todo ello pasa
a su vez por crear condiciones para que los mercados de tierras, que
generalmente son muy imperfectos en los países en desarrollo, funcionen en forma
transparente y efectiva. Se han propuesto y llevado a cabo algunos programas
para el logro de estos objetivos. Entre otros programas destacan aquellos
destinados a facilitar el acceso a la tierra por parte de los pequeños
productores rurales, a través de la adquisición de lotes de terreno por medio
de transacciones mercantiles. Estos programas se denominan reformas agrarias asistidas por el mercado. Tienen por objeto la
distribución de las tierras agrícolas tomando en cuenta al mercado. Es
importante considerar que parte del éxito de estos programas está en que se
reconozcan de manera amplia todos los atributos del derecho de propiedad
adquirido sobre la tierra (uso, goce y disposición), aunque dichos atributos
estén limitados al cumplimiento de la función social de la propiedad
territorial. Otro de los programas consiste en la titulación y registros de los
derechos en los catastros que para tal efecto se crean. Esto facilita entre
otras cosas, la obtención de información sobre precios de la tierra, características,
ubicación, linderos, calidades, que de otra forma se dificulta y encarece.
Otro estudio de FAO, en este caso
desarrollado por Norton (2004, p.135) señala claramente “…que el derecho de propiedad sobre la tierra es uno de los recursos más
poderosos para que las personas incrementen o extiendan sus activos más allá de
la tierra y la mano de obra, alcanzando así el conjunto necesario para una vida
sostenible…”. El estudio referido señala también, en refuerzo de los
argumentos que hemos venido manejando, que las principales ventajas de la
seguridad de la tenencia que proporciona el otorgamiento de derechos de
propiedad sobre las tierras de cultivo son: garantizar al productor la
continuidad de sus derechos a trabajar la tierra, estimular la mejora y conservación
de las tierras y de sus recursos naturales asociados, facilitar el acceso al
crédito para invertir en la propia tierra y en insumos productivos, y hacer más
eficiente (económica) y sencilla (rápida) las transferencias de tierras entre
productores.
Finalmente, se debe advertir que la propiedad
en general, y la propiedad agraria o territorial en particular, puede asumir
distintas formas y coexistir en la práctica. En efecto, la propiedad agraria en
la ley de tierras venezolana, es un ejemplo de esta afirmación. Aunque en dicho
instrumento normativo se privilegian formas colectivas de propiedad (ver arts. 4
y 5 de la LDTDA) también se toma en cuenta y se establece el respeto a la propiedad
privada o particular (ver arts. 2 ord. 5° y 22 LDTDA como ejemplo), siempre y
cuando se cumpla en ambos casos con la función social de la productividad
agraria. Lo importante es reconocer que, según sea la modalidad de propiedad
seleccionada, los efectos sobre la asignación de los recursos, y sobre las
inversiones, serán diferentes según el caso. Y pareciera, a juzgar por la
evidencia analizada, que la clara definición de derechos de propiedad sobre las
tierras agrícolas es una condición necesaria, para el incremento de la
producción y, en consecuencia, del desarrollo agrario.
Pensamos que el productor agropecuario merece
un derecho pleno sobre sus tierras, y no un título que sustituya a la
propiedad, sin que ésta lo sea verdaderamente. El histórico lema “la tierra es para quien la trabaja”
encierra el deseo de cientos de miles de campesinos y campesinas de obtener un título
de propiedad sobre sus tierra de cultivo…pero la verdadera propiedad, y no solo
un permiso de ocupación. Este punto se trata con más detalle en la clase
correspondiente.
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