IBSN 1512-04-04-16
miércoles, 18 de noviembre de 2020
sábado, 31 de octubre de 2020
Tema 3
La propiedad. Función social de la propiedad. La propiedad agraria. La posesión agraria. derechos de propiedad y desarrollo agrícola
La Propiedad: breve noción. Función social fundamento legal en Venezuela
El hombre se relaciona entre sí y con las cosas que le rodean. El ser humano gusta sentir que tiene dominio sobre las cosas que necesita y que utiliza, y la propiedad es una expresión del dominio de los sujetos sobre las cosas. La importancia del concepto de propiedad es de tal magnitud que alcanza la categoría de derecho fundamental en la Declaración Universal de Derechos Humanos de Naciones Unidas, la cual establece en su artículo 17 ordinal 1 que “Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente” y en el ordinal 2 del mismo artículo se complementa asentando que “Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad”.
La Asamblea General de Naciones Unidas proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos el 10 de Diciembre de 1948. Pueden leerse los 30 artículos de esta proclama en: http://www.un.org/es/documents/udhr/
Aunque la propiedad evoca la idea de objetos físicos (una finca, un tractor, etc.), también se aplica a bienes intangibles (las invenciones, las creaciones artísticas, etc.). De allí que podemos hablar, entonces, de la propiedad sobre los bienes muebles o inmuebles (objetos físicos movibles o no movibles, respectivamente), o de propiedad intelectual para referirnos a los activos intangibles susceptibles de apropiación (propiedad intelectual, sobre los inventos, por ejemplo). Igualmente, la propiedad puede ser individual (la de un solo sujeto), comunitaria o colectiva (la de muchos sujetos sobre el mismo bien), o estatal (la del Estado como ente político sobre los bienes de cualquier naturaleza según el caso, lo que en algunos países se llama propiedad pública).
Hay defensores y detractores de la propiedad y por tanto, se esgrimen argumentos a favor y en contra de este concepto, hoy en día judicializado en nuestro orden jurídico. El asunto es tan controvertido que desde todos los ángulos y disciplinas del saber, se revierten opiniones que justifican a la propiedad, tanto como que la contrarían, construyéndose toda una doctrina que se conoce como dialéctica de la propiedad:
En todas las sociedades, desde las más primitivas hasta las muy avanzadas, se reconoce la universalidad del concepto, así como la noción de la propiedad como derecho. Se puede concluir, a la luz de la evidencia histórica y empírica, que la propiedad nunca ha sido abolida (y posiblemente nunca lo será). Pipes (2002) llega aún más lejos cuando afirma que se reconoce… “el fracaso de todos los intentos de establecer una comunidad sin propiedad, ya sea voluntaria o por la fuerza”. Y en una cita de A. N. Wilson, referido por el mencionado Pipes, se lee “el asunto (el de la propiedad) se reduce simplemente a quién la posee…”.
Ahora bien, desde el punto de vista jurídico, la propiedad se considera un derecho patrimonial necesario e inviolable para el ser humano. Para los romanos, de los cuales heredamos lo esencial de nuestro derecho, la propiedad era concebida como el “dominio exclusivo, ilimitado y perpetuo sobre las cosas”. La propiedad en sentido romano era un derecho exclusivo, es decir, excluyente de otros y único; ilimitado, vale decir, sin barreras para hacer uso de él; y perpetuo, esto es, para siempre (o hasta que el dueño quisiera). Los romanos la denominaban dominium.
Esta idea romana de la propiedad fue adoptada y modificada por los revolucionarios franceses, quienes lo concebían como un derecho natural del ser humano, y tal concepción fue recogida en el famoso Código Napoleón en 1804 como “el derecho de usar, gozar y disponer de la cosa de la manera más absoluta, siempre que no se haga de ella un uso prohibido por las leyes o los reglamentos”. Tres atributos distinguían, y siguen distinguiendo tal derecho: i) el uso, ii) el goce, y iii) la disposición. De esta manera quedaba consagrado en el código civil galo el dominio sobre los bienes apropiados legalmente, pero tal dominio se establecía de forma limitada por lo que las propias leyes establecieran.
Hoy en día, se mantiene lo esencial del concepto civilista francés sobre la propiedad (facultad de usar, gozar y disponer), pero se define la propiedad con ciertas limitaciones u obligaciones para el propietario, y ya no es considerado un derecho ilimitado o absoluto, como lo concebían los romanos, sino que está condicionado al cumplimiento de lo que se ha dado en llamar una función social. La función social es una noción de cardinal importancia para el derecho agrario y en particular, para la propiedad agraria, concebida en el marco de este tipo de derecho, como se verá más adelante. En cumplimiento de la función social, el propietario puede usar, gozar y disponer de la cosa de manera exclusiva, “pero en el ejercicio de estas facultades debe actuar de modo que no impida el desarrollo de la colectividad” (Casanova, 2000. p.40). El citado autor nos recuerda que la primera vez que se consagra la función social de la propiedad en una constitución, fue en 1919, en la reputada Constitución alemana de Weimar. Allí quedó establecido que la propiedad obliga y su uso debe ser al mismo tiempo un servicio prestado al interés general. Desde entonces, tal concepción ha sido adoptada por la mayor parte de los textos legales en los distintos ordenamientos jurídicos de los países democráticos, y resulta ocioso embarcarse en una discusión sobre el carácter absoluto y sacrosanto de la propiedad, porque tal consideración resulta una tema superado.
Argüello (2009, p.9) nos refuerza esta idea cuando señala que “la propiedad es un derecho subjetivo de índole patrimonial que sirve a los intereses personales y patrimoniales del individuo…”. Pero destaca también el autor que “La función social supone la actuación de un interés ajeno, aunque configure un límite al reconocimiento del derecho, lo cual armoniza un derecho subjetivo, individual, con el interés social”. La función social reviste fundamental importancia porque es el elemento que permite conciliar el interés particular de los individuos con el interés social o el interés general de la sociedad. En otro orden de ideas conviene señalar, según las palabras del citado Argüello (2009, p.9), que “la función social de la propiedad no solo determina limitaciones, sino que transforma la propiedad en propiedades”. En consonancia con lo anteriormente afirmado, hoy día se habla de propiedades mobiliarias, inmobiliarias, agraria, del agua, de los bosques, etc., según se defina en cada caso la función social que debe cumplir aquella. Más adelante se ampliarán más estas ideas. En nuestro país, todas las constituciones republicanas, desde la primera en 1811 hasta la vigente, promulgada en 1999, han garantizado el derecho de propiedad.
En el nivel legal del ordenamiento jurídico nacional, el Código Civil establece en su artículo 545 que la “propiedad es el derecho de usar, gozar y disponer de una cosa de manera exclusiva, con las restricciones y obligaciones establecidas por la ley”. De la misma manera, la Constitución venezolana vigente, promulgada en 1999, a la par que garantiza el derecho de propiedad establece una disposición semejante a la del Código Civil, solo que agrega que las restricciones legales al derecho de propiedad serán con fines de utilidad pública o interés general; es decir, el ejercicio del derecho de propiedad está supeditado al interés preeminente de la sociedad y aunque no lo diga expresamente, al cumplimiento de una función social que solo se podrá establecer mediante la promulgación de una ley y que de promulgarse, esta no podrá contrariar la esencia de la norma constitucional. Cualquier restricción al derecho de propiedad debe estar indicada de forma expresa en una ley y justificada por el interés general y solo por esta circunstancia.
Significado de los atributos de uso, goce y disposición.
Aguilar (1996) señala que aunque el límite resulta difuso en la práctica, “el derecho de uso consiste en la facultad de aplicar la cosa a todos los servicios que puede prestar sin destruirla ni consumirla”. Así entonces, la propiedad de un bien faculta al propietario para utilizarlo según su mejor conveniencia (ejemplo uso agrícola, uso urbano, uso industrial, para vivienda, para comercio, etc.). Por otra parte el mismo autor se refiere al derecho de goce como el atributo que permite al propietario hacer suyos los productos y frutos que provienen de la cosa propia. Por ejemplo, el propietario que arrienda un bien, percibe para sí los frutos de ese arrendamiento, es decir, el canon que paga el inquilino. Lo mismo se aplica para los frutos de la tierra. Finalmente, la disposición permite al propietario de un bien abandonarlo, regalarlo, donarlo, transferirlo a otra persona mediante una venta, o constituir derechos a favor de terceros, como es el caso de la hipoteca o de la constitución de servidumbres.
No podemos olvidar que en el desempeño de tales atributos el propietario debe observar lo que las normas dicten al respecto, ya que como vimos anteriormente, el ejercicio del derecho de propiedad y particularmente el de propiedad agraria como veremos adelante, implica ciertas restricciones, que no son arbitrarias, sino que están formalmente establecidas en las leyes en aras del bien común.
La Propiedad Agraria. Noción. Fundamento Legal en Venezuela
La propiedad agraria es un subtipo o subespecie de la propiedad general, y se refiere específicamente a la propiedad de la tierra, a la propiedad territorial o a la propiedad rural, es decir, al derecho de propiedad sobre el suelo que se cultiva o se destina a la producción agroalimentaria. Para Duque Corredor (2001) los criterios concurrentes para calificar un terreno como rural o urbano son: i) la ubicación del mismo en una zona determinada por la autoridad competente como rural; ii) su utilización en actividades agrarias.
La tierra, factor fundamental para la producción agrícola, es un bien de capital de uso durable, no producible ni reproducible, cuya utilización y uso, aunque su dominio sea particular, se considera que debe ser regulado en beneficio del interés general. Es por ello que la propiedad territorial, más que ningún otro tipo de propiedad, está condicionada al cumplimiento de una función social. Así, Hernández (2000; p.150) apunta que “la idea de la “propiedad agraria” surge como consecuencia de la aplicación de la concepción de la función social de la propiedad”.
Hernández (2000) también señala que la noción de propiedad dentro del Derecho Agrario como ciencia social, se ubica, más bien, en el ámbito de los deberes, que en el de los derechos, y está sometida esta propiedad agraria, no solo a limitaciones determinadas sino a funciones específicas en aras del beneficio colectivo.
Mucho ha hecho el agrarismo contemporáneo desarrollando doctrinas en relación a la definición, alcance y naturaleza del derecho de propiedad agraria, y las normas agrarias se dictan tomando en cuenta mucho de este fundamento doctrinario como solución o respuesta a la denominada cuestión agraria.
De la historia se heredan tradiciones y costumbres, pero también las instituciones formales que moldean a las relaciones sociales y económicas en un tiempo determinado. En este sentido, el sistema de propiedad y tenencia que hoy tenemos, es un reflejo de las condiciones históricas, políticas y económicas heredadas de los tiempos pretéritos. No siempre los sistemas y costumbres heredados coinciden con el bien común y deben cambiarse precisamente para alcanzar la justicia en la sociedad.
Ahora bien, en el tema que nos ocupa, cuando la propiedad sobre las tierras de cultivo se encuentra concentrada en pocas manos, como ocurre con algunos tipos de latifundio, o cuando, una gran parte de los productores del campo, sean campesinos, aparceros, pisatarios o minifundistas producen sobre tierras ajenas, sin titularidad alguna sobre sus parcelas, se produce un problema de tenencia y de distribución de la propiedad del recurso tierra, que puede ser corregido mediante cambios en la estructura de la propiedad rural. Estos cambios se conocen como reformas agrarias. Algunas cifras de las pocas a disposición sobre este complejo tema de la cuestión agraria, se indican en la figura a continuación:
De la figura anterior destacan algunos elementos:
1) Son muy pocas las unidades productivas (UP) cuya extensión supera las 5.000 ha. Apenas llegan al 0,1 5 del total de UP. Del total de UP (500.979) en el país, la gran mayoría (99,99%) tienen una extensión menor a 5.000 ha.
2) La ocupación del territorio agrícola está altamente concentrada, ya que el 9% de los productores ocupa el 83 % del territorio rural y el 91 % de los productores con UP menores a 100 ha, apenas ocupan el 16, 74 % de la tierra.
3) La mayor parte de las tierras tienen problemas de tenencia precaria, es decir, de falta de titularidad.
Casanova (2000), citando a García (1973), reconoce tres tipos de reformas agrarias propias del agrarismo latinoamericano, las estructurales, las convencionales y las marginales. El mismo autor señala que las reformas estructurales implican un cambio no solo en las estructuras agrarias, sino en las sociales (para romper la estructura clasista en el medio rural), económicas (para redistribuir el ingreso) y políticas (permiten la incorporación del campesino en la toma de decisiones). Las reformas convencionales solo se limitan a cambios en estructuras agrarias. Por último, las reformas marginales, no transforman ninguna estructura o institución agraria preestablecida, sino se orientan más bien en mejoras de tipo tecnológico en los sistemas productivos.
Las reformas a la estructura de tenencia son parte del objeto de estudio del Derecho Agrario, y con toda seguridad establecen normativas legales especiales para regular la propiedad, la tenencia y la posesión de las tierras de cultivo. Estas normas son comúnmente llamadas leyes agrarias, de tierras o de reforma agraria. Al respecto, la norma agraria vigente es la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario o LDTDA, promulgada originalmente por el Ejecutivo Nacional como un Decreto con Rango y Fuerza de Ley (DLDTDA). Este decreto-ley derogó la que hasta ese momento era la Ley de Reforma Agraria, que había sido promulgada 40 años antes, en 1960. El referido decreto-ley fue reformado parcialmente por la Asamblea Nacional en el año 2005; en esta reforma se le da su actual denominación (LDTDA). La LDTDA vuelve a ser reformada parcialmente en julio de 2010 y este es el instrumento normativo agrario actualmente vigente.
Pregunta: ¿conoce usted la diferencia entre una ley y un decreto con rango valor y fuerza de ley? Investigue al respecto.
La LDTDA desarrolla un precepto constitucional que garantiza la propiedad de la tierra. En efecto, el artículo 307 de la Constitución vigente en nuestro país establece que los productores agropecuarios tienen derecho a la propiedad de las tierras que cultivan, en los casos y formas especificados en la ley respectiva.
La propiedad agraria adquiere diversas modalidades según las distintas legislaciones de los países. Estas modalidades varían según el alcance de los atributos del derecho de propiedad general, y sobre quien recae el ejercicio de dichos atributos. Se considera, pues, a la propiedad agraria, una propiedad especial, con un uso o destino exclusivo, y con una función social distinta al resto de las propiedades. Es una propiedad particular y tal particularidad implica que “La propiedad agraria está sujeta a un régimen jurídico especial desde el punto de vista de su función, la tierra es desde luego el bien fundamental con relación a lo cual puede hablarse de propiedad agraria. Así se debe hablar de una propiedad especial con un destino específico, una función social determinada y una estructura dogmática distinta” (Argüello, 2009, p.27).
Ahora bien, ¿Cuál es ese destino específico, esa función social determinada y esa estructura distinta de la propiedad especial agraria a la que alude el autor precitado? El destino legal y doctrinariamente definido no es otro que la producción agroalimentaria, vale decir, la producción de rubros agrícolas para la alimentación. Por otra parte, la función social de la propiedad agraria en la normativa vigente en el país, se refiere al efectivo cumplimiento de la productividad agraria de las tierras de cultivo y cría, que según ha quedado establecido en la exposición de motivos que se puede leer en el originario y hoy reformado parcialmente DLDTDA, es un “patrón de medición de la adecuación que exista entre la tierra objeto de propiedad y su función social”. Finalmente, la estructura especial de la propiedad agraria en la ley de tierras no es la tradicional estructura de la propiedad del Código Civil. Es una estructura que solo contempla los atributos de uso y disfrute de la propiedad pero con fines agroalimentarios. El atributo de disposición está expresamente proscrito en este tipo especial de propiedad.
A manera de comparación, para la derogada Ley de Reforma agraria de 1960 (artículo 19) la función social de las tierras se cumplía cuando éstas se ajustaban a: a) la explotación eficiente de la tierra; b) el trabajo y dirección personal; c) la conservación de los recursos naturales renovables; d) el cumplimiento de las leyes laborales sobre trabajo asalariado, y e) la inscripción del predio en la Oficina de Catastro de Tierras y Aguas.
Leemos en el artículo 12 de la LDTDA lo siguiente: “Se reconoce el derecho a la adjudicación de tierras a toda persona apta para el trabajo agrícola, en los casos y formas establecidos en esta ley. Las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras, con vocación agraria, pueden ser objeto de adjudicación, a través de la cual se otorga al campesino o campesina el derecho de propiedad agraria. En ejercicio de ese derecho, el campesino o campesina podrá usar, gozar y percibir los frutos de la tierra. El derecho de propiedad agraria se transfiere por herencia a los sucesores legales, pero no puede ser objeto de enajenación alguna”. Y expresamente en la parte final del artículo 11 de la misma ley se señala que… “Sobre las mismas (parcelas adjudicadas) no podrán constituirse hipotecas o gravámenes de cualquier naturaleza”. La única garantía permitida por la propia ley es la de prenda sobre la cosecha, que no es en sí, un gravamen sobre la tierra adjudicada (ver art. 11 LDTDA al inicio).
Algunos especialistas consideran que la propiedad agraria así concebida no es tal propiedad, sino más bien un derecho de usufructo sobre tierras cuyo propietario es el Estado y no los productores. Y en efecto, así es. Vale decir, entonces, que el derecho de propiedad agraria establecido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario está limitado a los atributos de uso y goce, pero los productores agropecuarios beneficiados con tal derecho no tienen la facultad de libre disposición sobre la tierra adjudicada, quedando este atributo, se infiere de la norma, en manos del Estado o del órgano que en este caso ejerza su representación, es decir, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), quien es realmente el propietario de las tierras, como ente del Estado; sin embrago, la ley deja abierta la posibilidad al beneficiario de llevar a cabo negociaciones de su derecho con terceros, con una autorización del INTI, tal como se desprende del artículo 65 de la LDTDA. Entendemos que tal negociación se debe hacer en los mismos términos de la adjudicación original.
El derecho de propiedad agraria se otorga por vía administrativa o se hereda, según lo que establece la LDTDA y es una consecuencia legal de la aplicación de esta ley.
Se entiende, además, que el atributo de uso no es libre, sino sujeto al cumplimiento de la función social, que para la LDTDA, como ya hemos indicado, viene a ser la productividad agraria. La productividad agraria se refiere a la destinación de la tierra a la actividad productiva agrícola, según los parámetros de rendimiento que la propia norma establece, llamado rendimiento idóneo según la propia ley de tierras, tema sobre el cual se hablará en próximos apuntes.
Orígenes de la propiedad en el país y la cuestión agraria en Venezuela
En la asignatura suscribimos la tesis que señala que las bulas alejandrinas dictadas por el papa Alejandro VI en 1493, mediante las cuales se dispuso el origen estatal (para algunos el término correcto es público) de las tierras “descubiertas o por descubrir” en manos de las coronas de España y Portugal, está en el origen de la cuestión agraria en Latinoamérica y en nuestro país.
El mencionado decreto papal es el punto de partida del proceso privatizador de las tierras en las llamadas Indias Occidentales conquistadas por los españoles, a partir de la propiedad que el Estado monárquico transmitió y distribuyó según distintas modalidades o categorías jurídicas (Delahaye, 2003). Desde la Conquista y posterior colonización, la propiedad sobre la tierra se conformó mediante dos mecanismos: a) las adjudicaciones directas por parte del Estado, y b) la ocupación o invasión de tierras por personas o grupos de personas que luego se regularizaba mediante algún acto administrativo, también desde el Estado (Rodríguez Rojas, 2009).
Alguno autores señalan que la propiedad prehispánica era de carácter comunal y que a partir de la llegada de Colón y la consecuente conquista se formaron un conjunto de modalidades de la propiedad. Casanova (2000) señala como por ejemplo de estas modalidades: a) las mercedes reales (éstos eran derechos de ocupación y apropiación; aportaron las bases jurídicas de la propiedad territorial de las colonias hispanoamericanas durante el violento proceso de conquista. Las mercedes reales debían solicitarse a los virreyes o a los presidentes de los cabildos o audiencias con la confirmación del Rey); b) las capitulaciones (a partir de 27 de marzo de 1528 el emperador Carlos V dio licencia para poblar y conquistar tierras bajo esta modalidad, mediante la cual se constituía un contrato entre el particular y el Rey para descubrir o poblar un territorio determinado; c) los repartimientos (eran autorizaciones por medio de las cuales el Rey cedía tierras para labranza a capitanes expedicionarios); d) las encomiendas (categoría resaltante porque endosaban los indígenas con la tierra repartida; e) las composiciones: (caracterizada por redimir las faltas incurridas por los ocupantes fraudulentos de la tierra de provincias venezolanas al legalizarlos).
Luego de la independencia de Venezuela en 1811, Delahaye (2003), destaca que los dos principales programas de titulación implementados a lo largo del siglo XIX fueron: Los haberes militares y las enajenaciones de baldíos. Mediante los haberes militares se transferían derechos de propiedad de tierras públicas a manos privadas, muchas veces como premio o reconocimiento a los oficiales y soldados del ejército patriota por su participación en la guerra independentista. Por su parte, la enajenación de baldíos permitía al Estado la regularización de la propiedad territorial de los ocupantes de tierras públicas. Para ello se dictó la Ley sobre Enajenación de Tierras Baldías y Creación de Oficina de Agrimensuras en Octubre de 1821.
La falta de Registros de la Propiedad organizados y sistematizados y la carencia de un catastro rural, también forma parte del problema de la cuestión agraria en el país. Estos registros son importantes para formalizar el reconocimiento de los derechos de propiedad de la tierra así como para el eventual cobro del impuesto predial. Los registros también juegan un papel fundamental en las operaciones mercantiles sobre las tierras, como la compra-venta, hipotecas, etc. Además, son un importante apoyo a la investigación sobre la propiedad territorial.
Ya entrado el siglo XX las principales formas de titulación en el país fueron, en la práctica, las ventas de baldíos u otros terrenos de la Nación, las asignaciones gratuitas de baldíos, la dotación (regularización) de tierras afectadas a la reforma agraria, y el otorgamiento de títulos supletorios sobre bienhechurías fomentadas en baldíos. Las dos primeras modalidades (la venta o asignación de baldíos) transfieren la propiedad, las restantes otorgan un derecho de tenencia más o menos amplio pero que no conllevan un derecho de propiedad plena (Delahaye, 2001).
Como se ve, el Estado ha jugado un rol fundamental sobre el patrón de ocupación del territorio nacional y sobre la transferencia y titulación de los derechos de propiedad sobre las tierras. Se puede afirmar que en el Estado, desde la conquista y a todo lo largo del período republicano hasta nuestros días, está el origen de la cuestión agraria en el país. Hay que decir como corolario que el Estado republicano y democrático está aun en deuda en relación con el problema de la cuestión agraria a pesar de los intentos normativos al respecto. Vale la pena llevar adelante una profunda reflexión y debate sobre los resultados de las reformas agrarias llevadas adelante en el siglo XX y lo que va del XXI.
La Posesión Agraria
La posesión es una relación fáctica entre una persona y la cosa que detenta con ánimo de dueño, aunque no sea propietaria. Cuando la cosa involucrada es la tierra, la posesión es una forma de tenencia, eso sí de tenencia precaria, puesto que la relación jurídica más amplia, completa y perfecta sería la propiedad, o más correctamente, el derecho de propiedad, este último amparado y tutelado por la constitución y las leyes.
La posesión no se considera un derecho, aunque de esta figura pueden derivarse consecuencias jurídicas fundamentales, como por ejemplo, la adquisición de la propiedad mediante la figura de usucapión o prescripción adquisitiva de la propiedad por transcurso del tiempo. En materia agraria la posesión de la tierra se considera preeminente a la propiedad, es decir, la posesión es un elemento necesario para la existencia de la propiedad agraria tal como señala Núñez (2005), o en otras palabras, en estricta doctrina agraria, el propietario de la tierra debe ser a la vez poseedor de la misma y, por su naturaleza (la de este tipo de posesión) debe llevar a cabo actividades productivas de tipo agrario, para que su propiedad se justifique.
En este sentido, el ya tantas veces citado Argüello (2004; p.108) señala que “en la posesión agraria hay que tener presente que la relación fáctica entre el poseedor y la cosa debe exteriorizarse mediante actos que permitan calificar la relación de hecho como eficiente y la finca debe estar económicamente explotada porque existan pastos cultivados, establos abrevaderos y la realización de mejoras, tales como cercas, plantaciones, crianza de ganado de acuerdo a la capacidad de los pastos, con lo cual se está en presencia de bases y fundamentos distintos a los que caracterizan la posesión civil”.
En materia civil la posesión es legítima cuando es continua, no interrumpida, pacífica, pública, no equívoca y el poseedor debe tener el ánimo de dueño, vale decir la intención de tener la cosa como suya propia, aunque no sea el propietario (ver artículo 771 C.C). La posesión agraria, en cambio, como institución del derecho agrario, es más amplia y específica, y debe comprenderse en sus particularidades propias y de forma distinta a la posesión en materia civil. Así, conviene señalar que las particularidades de la posesión agraria son, a juicio de Duque Corredor (2001) las siguientes: 1) La posesión debe traducirse en hechos de trascendencia económica. No puede haber sobre la tierra una posesión improductiva, y lo que mejor traduce tal trascendencia, es la actividad agraria. Los actos posesorios agrarios, en consecuencia, son siempre económicos. 2) La posesión agraria está caracterizada por elementos objetivos y no subjetivos, porque lo determinante para que exista es la actividad, no la intención, sino la tenencia productiva de un predio prolongado en el tiempo de explotación. 3) La posesión agraria sólo puede haberla sobre cosas o bienes no sobre derechos. Esta sólo existe cuando implica tenencia corporal de ese derecho. No pueden poseerse derechos si no se ejercitan actos posesorios agrarios sobre el bien donde recaen. 4) La posesión agraria por sí misma representa el derecho a permanecer en el predio explotado y a conservar o adquirir la propiedad. No es una simple relación fáctica, sino jurídica que debe protegerse. 5) La posesión agraria es inseparable existencialmente del hecho posesorio. No puede haber propiedad sin posesión agraria. 6) La posesión agraria tampoco es absoluta porque está inscrita en los fines sociales del Derecho Agrario, que tiene como finalidad una mejor distribución de los recursos naturales renovables. 7) La posesión es el elemento característico y obligatorio de la propiedad agraria, sin el cual no puede existir tal propiedad. Los actos posesorios son necesarios para la vida de la propiedad. Por ello la propiedad sin posesión agraria se pierde; y 8) La posesión agraria siempre será una relación directa, inmediata y productiva con la tierra, de forma que tanto la posesión originaria producto de la ocupación unilateral, como la posesión derivada unilateral (transmisión por cualquier causa), se pierde si no se continúa o mantiene aquella relación.
Vemos entonces, como la posesión agraria es ciertamente particular, e implica una relación directa entre el sujeto productor y la tierra agrícola, con fines esencialmente agroalimentarios, económicos. Nuevamente en palabras de Duque (2001, p.154): “La propiedad como derecho de usar, gozar y disponer libre y exclusivamente de una cosa, aun con las limitaciones o restricciones establecidas por causa de utilidad pública, sin su efectivo ejercicio mediante actos materiales de posesión, es insostenible para el Derecho Agrario. Por ello, la propiedad que postula el Derecho Agrario, supone un nuevo concepto donde la posesión es un elemento integrante, el cual además se constituye en el elemento conservador de la propiedad misma”.
La cuestión agraria en relación con la tenencia en nuestro campo, ha traído como consecuencia que una mayoría de los productores sean poseedores antes que propietarios, y por tanto, tenedores precarios de tierras, en sentido estrictamente jurídico. El derecho agrario tiene como norte proteger al sujeto productor y a la actividad productiva, es por ello que recurre a distintas figuras jurídicas para proteger la permanencia de estos sujetos en sus predios, aunque no sean propietarios, y busca hacerlos propietarios o por lo menos mejorar la situación de precariedad en relación con su tenencia.
Figuras jurídicas como el llamado amparo agrario (de uso frecuente durante la vigencia de la hoy derogada Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios) o, en la actualidad, la certificación de permanencia a través de figuras administrativas como las cartas agrarias, son ejemplos de cómo las leyes agrarias protegen al ocupante de posibles perturbaciones y garantizan su permanencia. El artículo 17 de la ley de tierras y desarrollo agrario es bien claro cuando expresa que se garantiza la permanencia de todos aquellos productores o grupos de productores en sus predios ocupados pacíficamente, aunque no sean propietarios; implícitamente se refiere a poseedores, y se protege esta posesión de tipo agrario.
Para la defensa de la posesión se reconocen en materia civil, los llamados interdictos posesorios, como son los interdictos de amparo y de restitución, y las denuncias de obra nueva y daño temido, previstos en los artículos 782, 783, 785 y 786 del Código Civil vigente. Si es de su interés puede usted investigar al respecto o preguntar al profesor en clase.
Importancia de los derechos de propiedad para la economía agrícola y el desarrollo agrario.
No queremos pasar por alto un aspecto relevante para la economía agraria, y es el que tiene que ver con la relación existente entre el desarrollo agrario y rural, y el derecho de propiedad sobre sus tierras, tanto de los productores como de las productoras del campo.
Los profesores Cooter y Ulen en su obra Derecho y Economía (1998, p.105)) nos señalan que “desde el punto de vista legal, la propiedad es un conjunto de derechos los cuales describen lo que los individuos pueden o no hacer con los recursos de su propiedad: la medida en que pueden poseer, usar, transformar, transferir o excluir a otros de su propiedad”.
La tierra es el factor físico más importante de la producción agrícola. Diversos autores consultados coinciden en señalar que, sin derechos de acceso a la tierra claramente definidos es más difícil llevar a cabo la producción y se debilitan los incentivos a invertir a largo plazo en la tierra con el fin de aumentar su productividad. Las distintas formas de tenencia son también uno de los pilares organizativos de las economías y sociedades rurales, que ayudan a definir relaciones económicas y contractuales, formas de cooperación y relaciones sociales.
Está bien reconocido en la literatura especializada sobre el tema, que los derechos de propiedad proveen un marco legal adecuado para la asignación de los recursos y la distribución de las riquezas en una economía. No obstante, el tema genera polémicas y sobre él se tienen visiones encontradas. Hoy existen muchos estudios e investigaciones serias sobre el origen, fundamento y efectos o consecuencias de los derechos de propiedad, que ilustran y orientan al respecto. Uno de los aportes de la economía institucional, como veremos más adelante, ha sido establecer que una clara definición de los derechos de propiedad, arrojan una correlación positiva con el crecimiento económico.
Un estudio del Banco Mundial sobre Políticas de Tierras, Crecimiento y Reducción de la Pobreza, llevado a cabo por Deininger (2003) señala que los derechos de propiedad afectan el crecimiento económico de diversas formas. Una, por ejemplo, es que los derechos de propiedad claramente definidos incrementan la propensión de los hogares y de los individuos a invertir, así como les proporciona un mejor acceso al crédito, lo cual a su vez les ayuda a hacer las inversiones requeridas, y también les sirve como un sustituto del seguro en caso de eventualidades. En muchos países del mundo en desarrollo, señala el citado estudio, la tenencia precaria de la tierra, excluye a grandes masas de la población de beneficios económicos y no económicos.
Para una economía de mercado, los derechos de propiedad son quizás las instituciones fundamentales en lo que respecta a la asignación y uso de los recursos disponibles. La estructura predominante de los derechos de propiedad en una sociedad determinada afecta de manera decisiva las decisiones sobre cuánto producir, cuánto vender, cuánto ahorrar e invertir en una economía (Ayala, 1999). De igual manera los incentivos para cuidar y conservar son positivos cuando los derechos de propiedad están claramente definidos. Esto es particularmente importante cuando se trata de los recursos naturales. Por ejemplo, en ausencia de derechos de propiedad delimitados claramente, los individuos pueden usar los recursos de un modo predatorio hasta agotarlos, ya que al no existir derechos de propiedad definidos o individualizados sobre los recursos, tampoco existen incentivos para cuidarlos ni para conservarlos. Mientras el bien o el recurso en cuestión sea abundante, tal vez no existirá problema alguno; así, por ejemplo, no tendría sentido definir derechos sobre el aire que respiramos (además el aire tiene unas características especiales que no permite individualizarse, aparte de las consideraciones sociales y éticas de establecer derechos sobre el aire para respirar). Pero imaginemos la situación en que un recurso sea escaso, y que además, el recurso sea indispensable para la vida. En ausencia de derechos de propiedad como criterio de asignación del recurso, cuál criterio de asignación utilizamos: ¿el de la primera ocupación, es decir, quién llegue primero? ¿O tal vez el de la violencia, vale decir, la ley del más fuerte? ¿O dejamos que el Estado a través de un funcionario lo haga? ¿Y si el funcionario resulta corruptible, se deja sobornar, se deja extorsionar o simplemente no es lo suficientemente objetivo como para que su criterio de asignación sea el de su libre discreción? Vale la pena pensar que la definición de derechos de propiedad impone cierto orden, cierta organización, sobre lo que, en otro caso, sería un gran caos social.
El sistema económico que rige en el país, es en principio, un sistema de mercado donde está garantizada la libre competencia, pero el Estado es corresponsable junto a los particulares del desarrollo armónico y con justicia. Así está establecido en el artículo 299 de la Constitución, que orienta acerca del régimen socioeconómico de la República.
Por su parte, Pipes (1999) nos recuerda que a pesar que se puede demostrar la universalidad de las relaciones de propiedad a lo largo de la historia en todo tipo de sociedades, esta afirmación tiene una excepción en el caso de la tierra, para algunas sociedades no occidentales. En efecto, tal como nos lo recuerda, la tierra estaba considerada como un recurso susceptible de explotación, pero no podía poseerse ni venderse, por lo cual no era considerada una mercancía. La tierra se convierte en mercancía, en factor de producción, nos dice el autor, por una razón económica. En sus propias palabras “Todo parece indicar que la transformación de la tierra en propiedad tribal, familiar o individual ocurre, ante todo, como consecuencia del aumento de población que exige métodos de explotación más racionales y ello se debe a que la explotación no regulada de los recursos naturales provoca su agotamiento” (p. 125). Esto lleva a los economistas a sugerir que el acceso libre y sin las restricciones que impone el sistema de precios a cualquier recurso de propiedad común, por ejemplo las áreas dedicadas a la caza y pesca, desemboca en una utilización ineficiente de los recursos.
Pipes coincide con Roemer (1994) en que la falta de derechos de propiedad en los recursos naturales, “que no pertenecen a nadie, y por tanto, pertenecen a todos”, trae como resultado la paradoja de la “tragedia de los comunes”, vale decir, la sobreexplotación de los recursos. Roemer lo explica con un sencillo ejemplo (p.49): “aunque escaso para la sociedad, un banco de peces es un bien libre para el pescador individual; por tanto los costos totales de la pesca son menores para el individuo que para la sociedad y, en consecuencia, la actividad pesquera (es decir, el nivel del esfuerzo pesquero) se realiza más allá del nivel justificado desde el punto de vista social”. Y el autor complementa su explicación diciendo que la procura de tasas excesivas de rendimiento causa ineficiencias cuando los derechos de propiedad sobre los recursos no son exclusivos, ya que no son asignados a propietarios individuales o no se hacen cumplir de forma coercitiva. Roemer utiliza como ejemplo a los mares y a los ríos. Pipes incluye el recurso tierra entre éstos.
Si una tierra se posee comunalmente, nos señala nuevamente Pipes (1999), todos tienen derecho de cazar, cultivar o explotar la tierra. La propiedad comunal no permite que se asignen los costos por el uso de los derechos de la propiedad común a la persona que los ejerce. Así las cosas, existe un fuerte incentivo positivo por parte de los comuneros para que exploten al máximo su derecho de propiedad (cazar más, pescar más, pastorear más), puesto que los costos en que se incurre para hacer esto recaen sobre los demás y no sobre quién los ocasiona. La propiedad privada de la tierra hace recaer sobre el propietario los costos externos asociados a la propiedad colectiva. “La concentración de beneficios y costes en manos de los propietarios genera los incentivos que permiten utilizar con más eficacia los recursos” (p.126).
Al nivel agrícola, un estudio de FAO llevado a cabo por Molina (2000), señala que la regularización de los derechos de propiedad es considerada fundamental para incrementar las inversiones en la agricultura, además de equilibrar el precio de la tierra. Igualmente se argumenta a favor de los derechos de propiedad sobre la tierra, que éstos facilitan el acceso al financiamiento rural, ya que la tierra puede ser utilizada como garantía de los préstamos solicitados.
El estudio citado también señala que el funcionamiento efectivo de los mercados de tierra pasa por definir claramente los derechos de propiedad, y obligar que estos sean respetados. Todo ello pasa a su vez por crear condiciones para que los mercados de tierras, que generalmente son muy imperfectos en los países en desarrollo, funcionen en forma transparente y efectiva. Se han propuesto y llevado a cabo algunos programas para el logro de estos objetivos. Entre otros programas destacan aquellos destinados a facilitar el acceso a la tierra por parte de los pequeños productores rurales, a través de la adquisición de lotes de terreno por medio de transacciones mercantiles. Estos programas se denominan reformas agrarias asistidas por el mercado. Tienen por objeto la distribución de las tierras agrícolas tomando en cuenta al mercado. Es importante considerar que parte del éxito de estos programas está en que se reconozcan de manera amplia todos los atributos del derecho de propiedad adquirido sobre la tierra (uso, goce y disposición), aunque dichos atributos estén limitados al cumplimiento de la función social de la propiedad territorial. Otro de los programas consiste en la titulación y registros de los derechos en los catastros que para tal efecto se crean. Esto facilita entre otras cosas, la obtención de información sobre precios de la tierra, características, ubicación, linderos, calidades, que de otra forma se dificulta y encarece.
Otro estudio de FAO, en este caso desarrollado por Norton (2004, p.135) señala claramente “…que el derecho de propiedad sobre la tierra es uno de los recursos más poderosos para que las personas incrementen o extiendan sus activos más allá de la tierra y la mano de obra, alcanzando así el conjunto necesario para una vida sostenible…”. El estudio referido señala también, en refuerzo de los argumentos que hemos venido manejando, que las principales ventajas de la seguridad de la tenencia que proporciona el otorgamiento de derechos de propiedad sobre las tierras de cultivo son: garantizar al productor la continuidad de sus derechos a trabajar la tierra, estimular la mejora y conservación de las tierras y de sus recursos naturales asociados, facilitar el acceso al crédito para invertir en la propia tierra y en insumos productivos, y hacer más eficiente (económica) y sencilla (rápida) las transferencias de tierras entre productores.
Finalmente, se debe advertir que la propiedad en general, y la propiedad agraria o territorial en particular, puede asumir distintas formas y coexistir en la práctica. En efecto, la propiedad agraria en la ley de tierras venezolana, es un ejemplo de esta afirmación. Aunque en dicho instrumento normativo se privilegian formas colectivas de propiedad (ver arts. 4 y 5 de la LDTDA) también se toma en cuenta y se establece el respeto a la propiedad privada o particular (ver arts. 2 ord. 5° y 22 LDTDA como ejemplo), siempre y cuando se cumpla en ambos casos con la función social de la productividad agraria. Lo importante es reconocer que, según sea la modalidad de propiedad seleccionada, los efectos sobre la asignación de los recursos, y sobre las inversiones, serán diferentes según el caso. Y pareciera, a juzgar por la evidencia analizada, que la clara definición de derechos de propiedad sobre las tierras agrícolas es una condición necesaria, para el incremento de la producción y, en consecuencia, del desarrollo agrario.
Pensamos que el productor agropecuario merece un derecho pleno sobre sus tierras, y no un título que sustituya a la propiedad, sin que ésta lo sea verdaderamente. El histórico lema “la tierra es para quien la trabaja” encierra el deseo de cientos de miles de campesinos y campesinas de obtener un título de propiedad sobre sus tierra de cultivo…pero la verdadera propiedad, y no solo un permiso de ocupación. Este punto se trata con más detalle en la clase correspondiente.
Referencias Bibliográficas
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