Tema 10 Las Actividades Agrarias

TEMA 10: Las Actividades Agrarias como objeto del Derecho Agrario

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Contenido: Las actividades agrarias como objeto del Derecho Agrario. La producción de alimentos asunto de interés nacional. La seguridad alimentaria. El Desarrollo Sustentable. Alcance constitucional.

Las actividades agrarias cuentan con peculiaridades propias y específicas que le confieren una especial naturaleza, y, consecuentemente, un tratamiento jurídico particular, generalmente protector por parte de los ordenamientos jurídicos. Estrechamente ligadas a los ciclos biológicos, las actividades agrarias, son, para algunos tratadistas como el profesor Antonio Carroza, el objeto del Derecho agrario. Señala Carroza, que actividad productiva agraria es la dirigida al cuidado y desarrollo de un ciclo biológico o de una fase necesaria del ciclo mismo, de carácter vegetal o animal.

Nota 1: Antonio Carroza fue el propulsor de la teoría agrobiológica del Derecho Agrario, descrita en el Tema 1. 

Generalmente, los criterios utilizados para definir a las actividades agrarias, vienen dados en razón del sujeto que las realiza (empresario agrario, campesino, productor agropecuario, etc.), de las actividades propias del medio rural (agricultura, cría, silvicultura, acuicultura, transporte, mercadeo, etc.) o de los recursos involucrados (tierra, agua, bosques, ecosistemas, etc.). 

Curiosamente, el ordenamiento jurídico venezolano no define a las actividades agrarias, aunque las enumera. Así, el artículo 5 de la Ley de Tierras vigente señala que las actividades agrarias de mecanización, recolección, transporte, transformación y mercadeo de productos agrarios, se establecerán en forma autogestionaria y cogestionaria a través de organizaciones cooperativas o colectivas como los consejos de campesinos o los consejos comunales. No hay definición, solo enunciación de lo que para la ley son esas actividades. 

Para definir las actividades agrarias hay que recurrir al derecho agrario comparado y a la doctrina. Un buen ejemplo de lo que esto significa es una definición que nos señala el artículo 2 de la Ley española de Modernización de Explotaciones agrarias, en el cual se define la actividad agraria como “el conjunto de trabajos que se requiere para la obtención de productos agrícolas, ganaderos y forestales”.

Una norma francesa es más especifica que la española: “son consideradas agrarias todas las actividades relativas al control y a la explotación de un ciclo biológico de carácter vegetal o animal, que constituyen una o varias de las etapas necesarias para su desarrollo, así como las actividades desarrolladas por un productor agrario cuando constituyan una prolongación del acto de producción o que tienen como soporte su explotación”. 

Por su parte, en el marco normativo italiano se le define a la actividad agraria como “la actividad de cultivo, de la cría, de la acuicultura, de la silvicultura y de las pesca que la utilizan o pueden utilizar los recursos fundiarios y los ecosistemas fluviales, lacustres, marismas o marinos, con equiparación de los empresarios de la silvicultura, la acuicultura y la pesca a los agrícolas…”

La esfera de lo agrario involucra un conjunto de actividades de campo, que van más allá de la producción primaria de alimentos y materias primas. Es más, pudiera una actividad agraria no involucrar la producción de alimento alguno, tal es el caso de las actividades forestales, las del agroturismo, las de transporte o comercio de productos agrícolas, que hoy se consideran actividades agrarias y son objeto de regulación por parte del Derecho Agrario. El límite en estos casos, viene dado por la actividad misma o por la ley. Hay, sin embargo, autores que mantienen la postura que las actividades agrarias están ligadas a la producción de alimentos. Así, Sánchez (2002; p.278-279) señala que “la actividad agraria es la conducente a la obtención del aprovechamiento procedente del cuidado, cría y desarrollo de seres vivos de carácter vegetal o animal, que bien se producen sobre la tierra, o bien desligados de la tierra para la obtención de productos alimenticios como resultado del normal desenvolvimiento productivo de la explotación agraria”. Para este autor, la utilidad alimentaria es el fin último de las actividades agrarias, y la piedra angular de su definición, tomando una postura restringida en relación con la amplitud o expansión que el Derecho francés e italiano han tomado al respecto.

Nota 2. Fuente: Sánchez Hernández, Ángel. 2002. Aspectos Jurídicos Generales de la Explotación Agraria en España. Revista general de Legislación y Jurisprudencia (Madrid). 2(263-291)

Por otro lado, puede desprenderse de las definiciones y normas precedentemente citadas que, en las actividades agrarias, se distinguen una actividad principal, y una serie de actividades conexas o derivadas de aquella. Comúnmente se considera como actividad agraria principal, el cultivo de la tierra, la cría de ganado y la silvicultura. Pero por analogía también entran dentro de esta categoría, actividades  no estrictamente agrarias como la pesca y la acuicultura, entre otras. En consecuencia, se consideran productos agrícolas a los productos de la tierra, de la ganadería y de la pesca, y sus derivados por los procesos de transformación de aquellos, pero también lo serían las especies acuícolas capturadas en aguas dulces o saladas, naturales o en estanques.

Son actividades conexas aquellas que son una prolongación o ampliación del ámbito de la actividad agraria principal, y que son realizadas por el propio productor agrario, quedando integradas a la actividad productiva agraria. Como ejemplo de actividades agrarias conexas, tenemos las actividades de transformación de productos de la explotación agraria (fabricación de queso en el fundo), la venta de productos de la explotación (la venta de la leche, del queso, del maíz, etc.). En todo caso las actividades agrarias siempre están vinculadas con el agro, con la tierra, con el medio rural y en el origen con la producción de alimentos.

Las actividades agrarias están conformadas por actividades estrictamente agrícolas como:

• La Agricultura

• La Cría

Actividades no agrícolas pero tienen que ver con la producción de alimentos o que utilizan especies naturales para beneficio del ser humano como:

• La Pesca

• La Acuicultura

• La explotación Forestal

Y actividades conexas como:

• La Transformación

• El Transporte

• El Comercio

 Nota 3: ver art. 5 de la LDTDA: actividades agrarias conexas y quiénes las realizan.

Lo que caracteriza las actividades agrarias es lo siguiente: 

1)      Su objeto: producción de organismos vivos (animales o vegetales) bajo control del hombre (implica la explotación del ambiente agrario)

2)      Su vinculación: Está asociada con una cierta extensión de suelo agrícola (se aprovecha la fuerza productiva de la tierra y de los recursos naturales asociados con ella)

3)      Su utilidad: Implica el aprovechamiento económico de organismos vivos (animales y vegetales)

Actividades Agrarias y Seguridad Alimentaria

La producción de alimentos es la esencia de las actividades agrarias, aunque, como ya hemos visto,  no solamente involucra lo alimentario per se.

Hoy día la producción de alimentos y el desarrollo rural integral y sustentable (no solamente son objeto del desarrollo agrario, y están regulados por la LDTDA (ver art. 1), sino además son de rango constitucional (ver artículos 305, 306 y 307 de la Constitución)

La seguridad alimentaria (SA) en el país, adquiere rango constitucional en la Constitución promulgada en 1999 y que está vigente (art. 305):

El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueren necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola.

El Estado protegerá los asentamientos y comunidades de pescadores o pescadoras artesanales, así como sus caladeros de pesca en aguas continentales y los próximos a la línea de costa definidos en la ley.

La importancia que, constitucionalmente, adquieren las actividades agrarias de producción de alimentos en nuestro país es tal, que la propia constitución las declara de interés nacional y fundamental para el desarrollo de la nación. Esto significa que tales actividades deberían ser objeto de algún tipo de regulación, protección o subsidios que tengan como norte el incremento de la producción agroalimentaria doméstica. El objetivo implícito en la norma precedente es que la seguridad alimentaria se debería alcanzar mediante un nivel importante de producción agropecuaria interna.

Desafortunadamente, la realidad agroalimentaria de nuestro país está muy lejos de este objetivo, y Venezuela es considerada hoy, y desde hace ya varias décadas, un país importador neto de alimentos. Su balanza comercial agrícola es negativa con el resto de sus socios comerciales, y sus importaciones de materias primas de origen  agrícola o procesado alcanzaron cerca de US $ 2 millardos, para el año 2007,  de acuerdo al ente público administrador de divisas (CADIVI). Al cierre del 2009 esta cifra ronda los US $ 7 millardos. 

La seguridad alimentaria de Venezuela está en muy alto riesgo y así lo señalan algunos informes de la FAO y del Programa Mundial de Alimentos (PMA) de la ONU a continuación: 

La situación agroalimentaria de Venezuela al cierre de 2017 No puede pasar por alto que la situación agroalimentaria del país ha empeorado aun más. La caída de los ingresos petroleros, de los cuales Venezuela es altamente dependiente para importar la  mayor parte de los alimentos y materias primas agrícolas, junto al diseño e implantación de equivocadas políticas públicas, han colocado al país al borde de una crisis humanitaria sin precedentes. La producción agrícola ha caído a niveles históricos y el recorte de las divisas para importar, que se agrava debido a feroces brutales devaluaciones y una permanente emisión de dinero inorgánico, han provocado una hiperinflación que registra, de lejos, los precios más altos del mundo en alimentos y otros bienes, y niveles de escasez y desabastecimiento de comida y básicos que no se conocían en la historia del país en al menos un siglo. El Informe “Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe 2018” sobre desigualdad y sistemas alimentarios elaborado por la FAO, la OPS, la OMS y UNICEF señala respecto a Venezuela, que es el país donde más aumentó el número de personas desnutridas, llegando a 600.000 entre los años 2014 al 2017, lo que hace un total para el país de 3,7 millones de personas en esa condición, contribuyendo así al mayor incremento de las cifras de desnutrición entre los países de América Latina y el Caribe. Después de Haití, sentencia el informe, la República Bolivariana de Venezuela, es el segundo país de la región que requiere atención, por la prevalencia del hambre entre su población en los últimos años. El informe destaca que la crisis migratoria del país está vinculada a la extrema inseguridad alimentaria, desnutrición y hambre que padecen los venezolanos... Fuente: FAO, OPS, WFP y UNICEF. 2018. Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe. Desigualdad y sistemas alimentarios. Santiago, Chile. 133 p. Disponible en: http://www.fao.org/3/CA2127ES/ca2127es.pdf

La Seguridad Alimentaria en Venezuela al cierre de 2019 (Jul-Sept) según Informe del Programa Mundial de Alimentos de la ONU

Fuente: Programa Mundial de Alimentos. 2020 Venezuela. Evaluación de Seguridad Alimentaria. Principales hallazgos Jul-Sept 2019. Disponible: 

https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/WFP_VEN_FSA_Main%20Findings_2020_espanol_final.pdf 

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Se desprende del concepto recogido en la carta magna, que la SA es un concepto multidimensional que va mucho más allá de la producción de alimentos. Implica la disponibilidad (suficiente y estable) y el acceso (oportuno y permanente de alimentos), y el constituyente dispuso que estuviera estrechamente ligada con las actividades agrarias nacionales… “se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola”.

 

A decir de Carrizales (2003), para la existencia de la seguridad alimentaria, se deben cumplir cuatro condiciones, a saber: i) una oferta de alimentos capaz de cubrir los requerimientos nutricionales de la población, lo que incluye tanto a los alimentos producidos dentro del territorio de un país, como los importados; ii) la estabilidad permanente de la disponibilidad de alimentos, previendo inclusive condiciones extremas o calamitosas; iii) la accesibilidad de los alimentos a la población a través de la cadena de comercialización y transporte; y iv) la calidad e inocuidad de los alimentos. 

Nota 3. Fuente: Carrizales, Elsi. 2003. La Seguridad Alimentaria en la Constitución de 1999 y sus implicaciones en el diseño de políticas públicas para el sector agroalimentario. Trabajo de Grado Ingeniero Agrónomo. Facultad de Agronomía. Universidad Central de Venezuela. Maracay. 

Sin menospreciar ninguna de las condiciones anteriormente señaladas, el acceso económico es fundamental en las economías de mercado, ya que solo mediante la compra de alimentos (en forma permanente, inocuos y de calidad), se puede satisfacer la seguridad alimentaria individual y familiar. Resulta paradójico señalar que en el mundo se producen suficientes alimentos para alimentar a todos los seres humanos. Sin embargo, el acceso de los alimentos está muy limitado por condiciones de acceso económico restringido o casi nulo de la gente, o por problemas en la distribución. En esta condición se encuentran al menos 800 millones de personas en todo el mundo según datos de la FAO.

Desarrollo Sustentable y Agricultura

La preocupación de los Estados por la protección del medio ambiente, se remonta a unas cuantas décadas. Digamos que si hemos de señalar un punto de partida y solo con fines referenciales, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo, en 1972, marca un hito en relación al tema, porque de ella surge como tesis central la relación directa y muy vinculante que existe entre desarrollo y conservación ambiental. Posteriormente, y en la misma línea de la conferencia en Estocolmo, se celebró la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro en 1992. 

De la conferencia de Río surge el paradigma de desarrollo sustentable que hoy, y luego de variadas referencias conceptuales, se maneja como el paradigma convencionalmente aceptado a nivel mundial y que sirve para recordarnos que las actividades del ser humano deben utilizar y manejar los RRNN de una manera verdaderamente racional, sin menoscabo del derecho de uso y de disfrute que sobre esos mismos recursos tienen las generaciones que nos sucederán. 

La protección del medio ambiente y de sus recursos, así como el enfoque del desarrollo sustentable, han motivado a los Estados y a la comunidad internacional, a la formulación de un marco normativo que obligue a individuos, industrias y Estados, el cumplimiento de un comportamiento racional mínimo en relación con el medio ambiente, con la finalidad de prevenir su degradación, y por otro lado a compensar en la medida de lo posible, cuando se ocasionen daños al ambiente o cualquiera de sus componentes, partiendo de la base que todos los individuos tienen el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Los derechos ambientales han surgido como derechos colectivos de tercera generación, los cuales a su vez contienen, como contrapartida, la imposición de obligaciones individuales y colectivas de respeto, protección y uso racional del medio ambiente. Así queda establecido en el artículo 127 de la carta magna “Es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro…” (resaltado nuestro). Y más adelante el citado artículo establece que “El Estado protegerá el ambiente, la diversidad bilógica, los recursos genéticos, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica…”. Para mayor abundancia el artículo cierra expresando que “Es una obligación del Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley”. 

La agricultura como actividad económica no escapa al paradigma del desarrollo sustentable y esto también alcanza rango constitucional en el ya citado artículo 305, el cual señala a la agricultura sustentable como base estratégica de un desarrollo rural integral. El artículo 306 coloca al Estado como un ente promotor de condiciones para el desarrollo rural integral, teniendo como fundamento la agricultura sustentable.

El desarrollo rural sustentable en la LDTDA

En el artículo 1 de la norma agraria vigente se establece que el desarrollo rural debe ser integral y sustentable y la LDTDA establece  las bases para ello. 

Integral: no solo el efecto o beneficio económico derivado de la producción de alimentos, sino el desarrollo humano y social de la población (leer primer párrafo de la exposición de motivos en el decreto ley de tierras y desarrollo agrario del año 2001).

Sustentable: medio fundamental para el desarrollo humano (calidad de vida), el crecimiento económico del sector agrario (productividad agraria) y la conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad, tanto en el tiempo presente, como para las futuras generaciones (sustentabilidad).

Los elementos del desarrollo rural integral y sustentable están contenidos igualmente en el artículo 1 de la vigente ley de tierras. Estos son, a saber: 

• Justa distribución de la riqueza
• Planificación estratégica, democrática y participativa
• Eliminación del latifundio y de la tercerización
• Protección de la biodiversidad
• Garantizar la Seguridad Alimentaria
• Protección de los derechos ambientales y agroalimentarios de las presentes y futuras generaciones.

Ahora bien, mucho se habla en la literatura del desarrollo agrícola sustentable (o sostenible). Algunos especialistas consideran que los sistemas productivos han de ser sostenibles desde el punto de vista económico, vale decir, reproducibles en el tiempo, a la vez que sustentables, esto es, respetuosos del medio ambiente y de los recursos naturales que se utilizan. En la literatura hay diferencias de enfoque entre estos conceptos, pero pocos son los conceptos que aclaran de manera precisa qué entendemos por agricultura sustentable. He aquí uno que consideramos bastante acertado:

“Un sistema agrícola se puede decir que es sostenible, si la cantidad de ingreso extraído para el consumo cada año, puede ser sostenido en el tiempo. Esto requiere que el valor del stock de capital no sea esquilmado a lo largo del tiempo; por tanto, suficiente ingreso debe ser apartado para reponer cualquier depreciación o pérdida en que se incurra durante el proceso productivo. Para los propósitos del concepto, el capital incluye todos los recursos naturales, humanos y activos fabricados por el hombre” (Fuente: Traducido de Hazell. P y Lutz, E. 1998. Agriculture and the environment. Perspective on Sustainable rural development. The World Bank)

La importancia del anterior concepto estriba, en nuestra opinión, en que combina la actividad productiva con la protección ambiental y el factor tiempo, con lo cual se garantiza la actividad económica de producción de alimentos, la protección del medio ambiente y la continuidad de la especie humana. No se debe olvidar que la actividad agraria de producción de alimentos implica el aprovechamiento económico de organismos vivos y de la tierra, para satisfacer una necesidad fisiológica fundamental como lo es la alimentación, por lo cual es inevitable la intervención antrópica del medio ambiente y de sus recursos asociados (tierra, agua, biodiversidad). 

Nota 4: Para mayor información sobre el tema consultar la revista Puntal de Mayo 1999, Número 10 y particularmente los artículos: Agricultura tropical sustentable...la opción (Págs. 2-7) de Aquiles Escobar Boves, y Desarrollo Sustentable y cambio (Págs. 39 y 40) de Arnoldo José Gabaldón.)

El Estado como promotor del Desarrollo Rural

El Estado debe ser promotor de accione, a través de políticas públicas, leyes, etc,  destinadas, por una parte al logro del desarrollo sustentable, y por la otra, a promover acciones dentro del marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola (art. 305 Constitución). 

Conviene señalar que a partir de 1999, con la promulgación de una nueva Constitución en Venezuela, comienza un proceso de transformación institucional que se manifiesta, entre otras formas, por la sanción y ejecución de una serie leyes y otros instrumentos normativos (decretos, reglamentos, resoluciones ministeriales) cuya finalidad en principio, no es otra, que la de ajustar el marco jurídico venezolano al espíritu, propósito y razón que el constituyente le dio a la nueva carta política. De este proceso surgen leyes como la ley de tierras y desarrollo agrario o la ley especial de asociaciones cooperativas, la ley para la protección de la biodiversidad biológica, entre muchas otras. 

Por otra parte, el Estado a través de sus diversas ramas del Poder Público es el encargado de fijar: 

• Las Políticas Agrícolas (arts 156, ordinal 25 de la constitución), y,
• Las Políticas de Seguridad Alimentaria (arts 156, ordinal 23 de la constitución vigente)

La actual Constitución venezolana, coloca en el Estado mayores responsabilidades y deberes de los que tradicionalmente le habían sido otorgados en constituciones anteriores. Es justo señalar también, que la constitución procura la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, a través de diferentes formas de organización en ella señaladas, con lo cual se reconoce implícitamente la necesidad de acercar la gestión pública al ciudadano mediante diversos mecanismos de transferencia de funciones desde el gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales, y desde ambos niveles de gobierno hacia la comunidad. Por ello en el artículo 6 se habla de un sistema democrático participativo en lugar del tradicional régimen representativo que caracteriza a la mayoría de las democracias al nivel mundial. 

Los elementos programáticos en relación con la seguridad alimentaria y el desarrollo rural que se establecen en los artículos constitucionales 305 y 306, se han desarrollado, tal como se ha venido señalando, en las leyes que se han dictado posteriormente a la promulgación de la constitución, con el objeto de darle cuerpo a los principios contenidos en ella, y particularmente en los referidos artículos. El marco legislativo determina la jerarquía de decisiones y opciones que tiene el diseñador de las políticas públicas. De allí la importancia que tiene el conocimiento de todo el universo normativo que regula a un determinado sector de la vida pública. 

Entre las leyes dictadas con el objeto de materializar la garantía de la seguridad alimentaria y la promoción del desarrollo rural integral, destacan las que se presentan en la Tabla siguiente:

Título de la Ley	Fecha de Promulgación	Objeto
Ley de Crédito para el Sector Agrícola	Gaceta Oficial Nº 5.551 Ext. del 09/11/2001	Fijar las bases que regulen el crédito en el sector agrícola.
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.	Gaceta Oficial Nº 37.323 del 13/11/2001 y Gaceta Oficial N° 5.991 Extraordinario del 29/07/2010	Establecer las bases del desarrollo rural integral y sustentable, asegurando la seguridad alimentaria.
Ley de Pesca y Acuicultura	Gaceta Oficial Nº 37.323 del 13/11/2001	Regular el sector pesquero y de acuicultura a través de disposiciones que permitan al Estado el fomento, la promoción, el desarrollo y la regulación de las actividades pesqueras, acuícolas y otras conexas.
Ley de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable	Gaceta Oficial Nº 5.556 Ext. del 13/11/2001	Regular la creación, funcionamiento y supresión de Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable (ZEDES), con el propósito de ejecutar planes, dinamizar y coordinar los esfuerzos del Estado e incentivar la iniciativa privada para fomentar el desarrollo de la productividad y adecuada explotación de los recursos, elevando los niveles de bienestar social y calidad de vida de la población.
Ley de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola	Gaceta Oficial Nº 37.337 del 03/12/2001	Tiene por objeto regular el establecimiento y  las bases para la recaudación de contribuciones parafiscales con fines de facilitar recursos para el financiamiento, investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y otras actividades que promuevan la productividad y competitividad del sector agrícola, bajo el principio de la sustentabilidad así como, regular los fondos que a tales propósitos deberán constituirse, su finalidad, administración y control
Ley de Mercadeo Agrícola	Gaceta Oficial Nº 37.389  del 21/02/2002	Planificación, fomento, regulación del mercadeo agrícola, así como propiciar la seguridad alimentaria y la producción.
Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas	Gaceta Oficial Nº 37.801 del 21/10/2003	Regular todo lo relativo al almacenamiento de productos agrícolas, actividades conexas, así como el fomento de la producción agrícola y la seguridad alimentaria.
Decreto Ley contra el Acaparamiento, la especulación, el boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios.	Gaceta Oficial Nº 38.629 del 21/03/2007	Establecer acciones o mecanismos de defensa contra las conductas que afecten el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios.
Decreto-Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria	Gaceta Oficial N° 5.891 Extraordinario del 31/07/2008	Garantizar la seguridad y soberanía agroalimentaria, en concordancia con los lineamientos, principios y fines constitucionales y legales en materia de seguridad y defensa integral de la Nación, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en la ley que regula las tierras y el desarrollo agrario.
Ley para la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios	Gaceta Oficial N° 39.358 del 01/02/2010
Decreto-Ley de Costos y Precios Justos	Gaceta Oficial N° 39.715 del 18/07/2011

Nota: Algunas de estas leyes han sido derogadas como la de mercadeo agrícola, otras se han reformado total o parcialmente. Esta tabla es con fines ilustrativos.

Los diseñadores de políticas públicas, y los responsables de sus ejecutorias, disponen como primer elemento, del marco normativo que regula sus actividades y define sus competencias. Por lo tanto, tal como ya había sido señalado, el conocimiento de las leyes vigentes relacionadas directamente con la actividad administrativa regulatoria de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural, es una condición necesaria. Este marco normativo orienta y determina la acción administrativa diaria, vale decir, la de rango sublegal, la de los decretos del ejecutivo o de las resoluciones ministeriales, que aunque son normas subsidiarias de menor jerarquía jurídica, también constituyen disposiciones de carácter vinculante, de efectos generales o particulares según sea el caso. Una licencia de importación otorgada a un comerciante, por ejemplo, entra dentro de esta categoría de normas, que a su vez deberán tener su base legal en una ley y ésta a su vez en la constitución. El conocimiento de las normas, sin embargo, es apenas un primer paso en el proceso de diseñar políticas.

En la práctica, la dificultad para el Estado estriba, debe insistirse, en diseñar un conjunto de políticas que materialicen con efectividad el objeto por el cual se promulgan las disposiciones normativas.

De tal manera que los artículos 305 y 306 de la constitución, y las leyes que se han promulgado y se promulguen con el objeto de desarrollar el espíritu contenido en aquella, representan el marco normativo dentro del cual se deben encuadrar no solamente las políticas gubernamentales sobre seguridad alimentaria y desarrollo rural integral y sustentable, sino también las acciones particulares sobre estas materias.

Conviene señalar, que la efectividad del Estado en el ejercicio activo de sus funciones, dependerá de la calidad de las normas y de las regulaciones implementadas. Aún más, el éxito o fracaso de una política pública depende de las organizaciones encargadas tanto de su diseño, como también de su ejecución (Kelly, 2003). 

Nota 5. Fuente: Kelly, Janet (coordinadora). 2003. Políticas Públicas en América Latina: Teoría y Práctica. Ediciones IESA. Caracas

El planificador debe comprender que una ley o norma, con todo su contenido, representa solo parte de la historia. Se hace indispensable hacer uso de herramientas analíticas que permitan valorar el efecto real que tienen las leyes en la práctica, y cómo las normas moldean el comportamiento de los individuos y de las instituciones. 

Un estudio de FAO (2000) publicado en el año 2000, señala que es muy frecuente encontrar leyes que no alcanzan los objetivos propuestos por el legislador, o que incluso, llegan a tener efectos secundarios distintos y hasta contrarios a los esperados, por múltiples razones, entre las cuales se destacan en el citado estudio: i) la falta de voluntad política de los gobiernos para dedicar la energía y los recursos suficientes para la implementación; ii) fallas para anticipar los costos de la aplicación efectiva; muchas normas legales, aunque estén coherente y técnicamente formuladas, dependen para su aplicación de enormes recursos financieros y humanos que no se disponen, o cuyo costo de oportunidad es elevado; iii) fallas para reconocer las limitaciones de las reformas legales en alcanzar los cambios sociales y económicos deseados, sobre todo cuando se trata de lograr transformaciones en comportamientos profundamente arraigados; iv) poco entendimiento de las normas por parte de los funcionarios encargados de aplicarlas y fallas en comunicar el contenido de las mismas a los principales beneficiarios; y, v) instituciones judiciales débiles; la efectividad de las normas guarda una relación directa con la agilidad, eficiencia y transparencia del sistema judicial. 

Nota 6. Fuente: FAO. 2000. Legal Framework Analysis for Rural and Agricultural Investments Projects: Concepts and Guidelines. FAO Legal Papers Online Nº12. Development Law Service. FAO Legal Office. Rome

América Latina es una región tan abundante en propuestas de transformación estructural, como de grandes decepciones por los resultados obtenidos. Venezuela no es una excepción. En momentos en que el país se ha dado la oportunidad de un nuevo intento matizado de profundos deseos de cambio, bien vale la pena apostar al éxito, para lo cual los planificadores no deben olvidar pasearse por una revisión de los planteamiento teóricos sobre los que se fundamenta la acción pública y de las lecciones aprendidas de muchos fracasos y de unos cuantos ejemplos exitosos dentro del propio país como fuera de sus fronteras. 

La tendencia hoy en día se orienta en cómo acercarse más al ciudadano. En cómo lograr una participación realmente efectiva de la ciudadanía en el diseño y aplicación de las políticas públicas. La planificación “desde arriba” ha cedido espacio a la planificación “desde abajo”. En este sentido la constitución de la república y muchas de las leyes sancionadas posteriormente, están bien orientadas porque promueven canales de participación para la identificación de necesidades colectivas, y de seguimiento y supervisión de la gestión del gobierno. Sin embargo, se debe estar atento a los elementos que limitan la actuación del gobierno en las actividades sociales y económicas, y que disminuyen como consecuencia su efectividad a niveles a veces paralizantes. Entre estos elementos han sido analizados, entre otros, por las investigaciones recientes dentro de la ciencia de la economía política, los siguientes (Barrios y González, 2003): 

• La tendencia de los funcionarios de la administración a desarrollar agendas propias que no siempre coinciden con los intereses colectivos. 
• La “captura” de la administración por los grupos de interés que desvían las agendas nacionales y sectoriales hacia destinos diferentes al del interés general.
• Limitada capacidad de gestión y de coordinación de los programas o políticas, debido al pobre desempeño institucional.
• La falta de incentivos para que los funcionarios otorguen prioridad a las demandas y preferencias de la sociedad. A veces se privilegia más el cumplimiento de tareas administrativas internas, que la planificación y ejecución de las políticas propiamente.
• La falta de continuidad y de compromiso de largo plazo en la orientación de las políticas. Esto es muy frecuente inclusive cuando hay cambio de autoridades dentro del mismo gobierno, y se manifiesta patéticamente cuando hay cambio de gobierno. El mejor antídoto contra esto son los programas que han sido ampliamente consultados y concertados.

Nota 7. Fuente: Barrios R, Armando y González, Rosa A. 2003. En: Kelly, Janet (coordinadora). Políticas Públicas en América Latina: Teoría y Práctica. Ediciones IESA. Caracas. Cap 8. p. 218-247. 

Finalmente, es importante considerar que el análisis del marco legal no puede soportarse solamente en la revisión de los instrumentos normativos escritos. El análisis debe incluir, además, una valoración de las percepciones, actividades, costumbres e interacciones de todos aquellos involucrados en su aplicación. Esta afirmación cobra particular importancia en el medio rural, donde existe todo un sistema informal de “normas” que regula la vida de los pobladores en ese medio, basado en la costumbre, en la tradición y en la cultura, y que no necesariamente es compatible con la percepción e intención de los legisladores o de las autoridades centrales. No puede dejar de considerarse que todo programa o toda estrategia de política se diseña para aplicarla a una sociedad específica en un tiempo histórico determinado y dentro del contexto definido por ese tiempo. Las fallas en la instrumentación no excusan al planificador.