Tema 5: La Afectación

TEMA 5: La Afectación
______________________________________________________ 
Contenido: Concepto. La Afectación del uso de las tierras públicas o privadas con vocación para la producción agroalimentaria. Régimen Legal. Normas especiales sobre tierras baldías afectadas por esta Ley. Afectación de las tierras privadas. Función Social de seguridad agroalimentaria de la Nación. Afectación y Catastro. Leyes que rigen la materia. Registro Agrario y Catastro. Procedimientos. Consecuencias legales. Casos de desafectación.

A manera de introducción, cuáles son los elementos del problema agrario: el latifundio, la concentración de la tierra, la tenencia precaria o posesión sin justo título, improductividad de la tierra...

¿Cuál es la solución a la cuestión agraria o a los problemas derivados de esta?: revolución o reforma agraria.

Nota: repasar el Tema 3 para los tipos de reformas agrarias

¿Cuál es el fundamento legal de una reforma agraria en un estado social de derecho y de justicia tal como está concebido el Estado en Venezuela según la Constitución en su artículo 2?: una ley especial, una ley de reforma agraria, de tierras o de similar denominación.                                                                                                             

En un Estado democrático social de derecho y de justicia, todos los ciudadanos son iguales ante la ley, pero como todos los ciudadanos no son iguales, las leyes toman en cuenta objetivos de justicia social, de equidad, para incluir e igualar a los ciudadanos o grupos de ciudadanos que por ciertas condiciones están en desventaja o en condiciones de vulnerabilidad respecto al resto: campesinos, adultos mayores, mujeres en condiciones de vulnerabilidad, niños, jóvenes, la población rural, etc. De allí la paradoja de la igualdad vs, la equidad.

El Derecho Agrario tiene un profundo sentido social y las leyes de reforma agraria y en particular la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LDTDA) tiene como finalidad la equidad en la distribución de tierras y de beneficios derivados de la producción agropecuaria.

Ahora bien, para poder cumplir sus objetivos, la LDTDA a través del ente competente que es el Instituto Nacional de Tierras (INTI) debe utilizar las tierras disponibles que estén en su patrimonio o hacerlas disponibles de alguna forma legal para entregarlas o adjudicarlas a quienes no tienen tierras, las tienen de forma insuficiente para la producción o teniendo tierras no son de la calidad necesaria para ponerlas en producción.  

En sentido estricto y literal, y referido a los predios rurales, la afectación es la destinación del uso de la tierra a una determinada vocación (productiva) que la ley establece. La Exposición de Motivos del Decreto-Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (DLTDA, 2001), señalaba lo siguiente:

“Para el logro de las finalidades... se establece la afectación del uso de todas las tierras, sean públicas o privadas, con vocación para el desarrollo agroalimentario...” (Leer la Exposición de Motivos del DLTDA de 2001)

¿Qué es la afectación de tierras?

Por medio de la afectación se vinculan ciertos bienes, sean públicos o privados, en este caso las tierras de vocación o aptitud productiva, a determinados fines o usos, por ejemplo, la producción agropecuaria. 

Ahora bien, ¿Cuáles tierras quedan afectadas según la norma agraria vigente? En principio son todas las tierras públicas y privadas con vocación para la producción agroalimentaria (ver art. 2, LDTDA). 

La ley  establece una categorización de las tierras que pueden ser objeto afectación, a saber:

En síntesis, las tierras afectadas según la LDTDA (art. 2) son: 

·         Tierras pertenecientes al INTI

·         Tierras propiedad de la República

·         Tierras Baldías

·         Tierras Baldías en jurisdicción de Estados y Municipios

·         Tierras Privadas

Bien vale la pena hacer un alto para conocer qué se entiende por tierras baldías.

¿Qué son tierras baldías? Ver art. 1 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936).

Artículo 1:

“Son baldíos todos los terrenos que, estando dentro de los límites de la República, no sean ejidos ni propiedad particular ni pertenezcan legítimamente a corporaciones o personas jurídicas.

Parágrafo Único: Se consideran también como baldíos, y la Nación entra desde luego a poseerlos, los terrenos ejidos que han quedado abandonados por la extinción, comprobada oficialmente, del dominio que en ellos ejercía el Municipio”. 

 

Nota de interés

Es un concepto residual, vale decir que las tierras que no sean propiedad de los municipios (ejidos), propiedad particular o que no pertenezcan a persona natural o jurídica alguna, o cuyo dominio haya extinguido por parte de los municipios, se consideran baldíos y su propiedad será de la Nación. De allí quizás la homologación que se hace de tierras baldías a “tierras de nadie”, pero como en un Estado de Derecho no puede haber bien u objeto sin propietario conocido, la República tiene una prerrogativa para hacerse propietaria de los baldíos. 

Régimen de Uso y Parcelamiento de las tierras afectadas

La LDTDA instituye el sistema de utilización de las tierras afectadas de acuerdo a un régimen específico. Este régimen queda establecido también en artículo 2 de la norma agraria de la siguiente manera:

  A) Las tierras del INTI y las Tierras propiedad de la República, según factores como:

·         a) Plan Nacional de Producción Agroalimentaria

·         b) Capacidad de trabajo del usuario

·         c) Densidad de población local apta para el trabajo agrario.

·         d) Condiciones agroecológicas de la tierra

·         e) Rubros preferenciales de producción.

·         f) Extensión general de tierras existentes en la zona sujeta a patrón de parcelamiento.

·         g) Áreas de reserva y protección de recursos naturales.

·         h) Condiciones de infraestructura existente

·         i) Riesgos previsibles en la zona.

·         j) Otros parámetros técnicos de parcelamiento que establezca el reglamento u otras normas.

B) Tierras Baldías: según planes especiales de producción y desarrollo socioeconómico sin menoscabo de la biodiversidad de los recursos. 

C) Las Tierras Baldías en jurisdicción de los Estados y Municipios: planes de producción de rubros básicos que garanticen la seguridad alimentaria de los centros urbanos cercanos, de acuerdo a los planes nacionales de seguridad alimentaria.     

        

 D) Tierras Privadas: sujetas a la función social de la seguridad agroalimentaria y sometidas a actividades de producción agroalimentaria según los planes naciones establecidos por el Ejecutivo.

Para pensar y responder: ¿Qué prevé la ley de tierras en caso que las tierras privadas no cumplan con la función social de la seguridad agroalimentaria? 

Cobran fuerza aquí dos conceptos. Uno ya visto con anterioridad y es el de la función social de la propiedad. Sobre este concepto se encuentra un referente fundamental en la Constitución alemana de Weimar (1919): “...la propiedad obliga...y su uso debe ser al mismo tiempo un servicio prestado al interés general...”. El artículo 115 de la derogada carta magna venezolana de 1961 establecía en su artículo 99 que: “En virtud de su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general”. Al respecto, la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), en el artículo 115 dispone: “La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o interés general...”.

Conviene destacar, que la jurisdicción especial agraria, prevista en la LDTDA, tanto de forma sustantiva como procedimental (procedimiento especial agrario, tanto ordinario, como contencioso-administrativo) actúa como foro atrayente, derogatorio del régimen civil que regula la propiedad privada de las tierras agrícolas. El incumplimiento de la función social de las tierras privadas o el incumplimiento de los planes agroalimentarios de la nación, implica que estas tierras pueden ser objeto del impuesto previsto (aunque aún no se aplica) o incluso de un procedimiento expropiatorio.

En materia agraria es clara la obligación que tienen los productores de tierras privadas de cumplir con la función social en sus propiedades prediales, haciendo valer las actividades agrarias como hecho productivo, comprometidos como están por causa de la ley pero también desde el punto de vista constitución, ya que la carta magna declara la producción de alimentos como una actividad de interés nacional; pero también es imperativo que las tierras públicas, sean del INTI, del dominio de la República, de los Estados o de los Municipios, así como las tierras baldías, sean incorporadas al proceso productivo por parte de quién desde el Estado tenga la responsabilidad de hacerlo o tenga en nombre de este la delegación para cumplir con esta obligación, de acuerdo a los planes agroalimentarios y en beneficio de la seguridad agroalimentarias de la población.

La seguridad agroalimentaria, vista desde la perspectiva productiva, es de interés social y la producción de alimentos tiene un interés nacional (ver art. 305 de la CRBV). Esta es la función social de las tierras con vocación agroalimentaria. Por tanto, la productividad de las tierras y su contribución a la seguridad alimentaria, es la función social de las tierras de vocación agroalimentaria bajo el régimen de afectación de la LDTDA.

¿Cómo se determinan las Tierras afectadas al uso agrario?: Antes de la reforma parcial realizada en 2005 del DLDTDA, existía una metodología cartográfica para definir los espacios afectados, y así mediante las llamadas poligonales rurales, se establecían los linderos dentro de los cuales quedarían las tierras objeto de afectación agraria según la ley.  El DLDTDA (2001) determinaba las tierras afectadas mediante Poligonales Rurales:

“Artículo 21: Para la determinación de las tierras afectadas al uso agrario, el Ejecutivo Nacional, mediante decretos sucesivos, establecerá las poligonales rurales regionales, las cuales se enlazarán para constituir la poligonal rural nacional.

Artículo 23: La actividad agraria que se efectúe fuera de la poligonal rural gozará de la protección y trato preferencial establecido en el presente Decreto Ley, quedando sometida a la jurisdicción especial agraria.”

A pesar que las poligonales rurales vinieron a dilucidar dudas sobre qué espacios correspondían al ámbito rural y cuáles al ámbito urbano, hoy en día los referidos artículos no tienen vigencia porque fueron derogados con la primera reforma parcial de la Ley de Tierras del año 2005, debido que ocasionaron confusión e incertidumbre sobre todo en aquellos casos no considerados dentro de las poligonales.

Aun así, las reformas posteriores al DLDTDA, tanto la de 2005 como la de 2010, mantuvieron intacta la posibilidad de desafectar a usos distintos al agrario y/o agroalimentario aquellas tierras que hubieran sido afectadas por causa de la LDTDA. De esta forma, el artículo 21 de la LDTDA vigente deja esta posibilidad en manos del Ejecutivo Nacional:

“Artículo 21: Las superficies solicitadas por las municipalidades o estados, para el ensanche urbano o industrial, solo podrán ser desafectadas mediante Decreto dictado por el Presidente o Presidenta de la República, previa presentación de un proyecto de Desarrollo, un estudio de impacto ambiental y el establecimiento de una cláusula de fiel cumplimiento, a fin de estudiar la procedencia o no de la desafectación.”

Nota de interés

Casos de desafectación de tierras (art. 21 LDTDA): Solo mediante Decreto del Ejecutivo Nacional

Requisitos: 

1) Presentación de un Proyecto de Desarrollo (urbano o industrial)

2) Estudio de impacto ambiental

3) Cláusula de fiel cumplimiento 

En conclusión, una vez derogada la disposición sobre las poligonales rurales, la determinación de la afectación queda exclusivamente a las tierras especificadas en el artículo 2 de la LDTDA. De tal forma que la ley no es muy clara y deja al INTI a través del Registro Agrario la responsabilidad de llevar el inventario de las tierras con vocación de uso agrario (art. 27) y de su afectación (art.2). 

Se entiende que los procedimientos para la certificación de las tierras como ociosas, mejorables o productivas permiten determinar la finalidad productiva de las tierras, al establecer no solamente el uso actual sino también el potencial de las tierras con vocación agroalimentaria, de acuerdo a su vocación agroecológica, tal como veremos posteriormente en otro tema (Ver arts. 34 al 58 LDTDA). 

Nota interés: la creación del Registro Agrario

 

·          En la ley de tierras se crea el Registro Agrario (arts. 27-33 LDTDA)

·          La Ley especial que rige la materia: Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional (art. 33 LDTDA)

·          Su finalidad: el control e inventario de todas las tierras con vocación agraria.

 

·          Tipo de Información que comprenderá (art. 27):

·          a) Jurídica: títulos suficientes de las tierras con vocación de uso agrario.

·          b) Física: los planos correspondientes a las tierras con vocación de uso agraria, y

·          c) Avaluatoria: infraestructura de las aguas, bosques, vías de comunicación, condiciones del fundo y existencia de recursos naturales en el área.

Otra nota de interés: El Régimen de Uso de las Aguas (arts. 24-26 ) 

·          La LDTDA afecta el uso de las aguas con fines de regadío agrario y de planes de acuicultura. El INTI está obligado a establecer el censo de las aguas con fines de riego. (art.24)

·          Los otros usos específicos para las aguas previstos en la ley de tierras aparte del riego y la acuicultura son: el doméstico y el agroindustrial. (art. 25)

·          El INTI queda facultado para conformar una comisión permanente coordinadora del régimen de uso de las aguas con fines agrarios, con participación de los organismos y entes que tengan competencia en la materia. (art. 25 in fine)

Los beneficiarios de esta ley quedan facultados para establecer las formas de organización local para la utilización común de las aguas y el reglamento de la ley (que a la fecha no ha sido dictado al respecto de esta materia) desarrollará su creación, forma y funcionamiento. (art. 26). 

Fin del Tema 5