TEMA 6: La Expropiación Agraria y el Rescate de Tierras
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Contenido: Expropiación Agraria. Declaratoria legal
de utilidad pública o de interés social. Requisitos. Procedimiento
expropiatorio. Negociación amistosa. Expropiación forzosa. Competencia de la
jurisdicción agraria. Rescate de Tierras: concepto, procedimiento legal,
tierras afectadas, excepciones. Medidas cautelares. Diferencias con la
expropiación agraria.
La Expropiación agraria
A los efectos de disponer de
tierras para distribuir en el marco de un proceso agroreformista, existe una
figura legal prevista en la mayoría de los ordenamientos jurídicos del mundo
contemporáneo donde se reconoce la propiedad privada como derecho humano de
carácter patrimonial. Esta institución fundamental del Derecho en general y del
Derecho Agrario en particular recibe el nombre de Expropiación. Es una
figura clásica del Derecho utilizada no solamente para disponer de tierras
cuando los Estados no disponen de suficiente para distribuir, sino que es una
institución para eliminar el latifundio o la gran propiedad concentrada en
manos privadas o particulares. La expropiación
no es otra cosa sino la transferencia coactiva de la propiedad de los
particulares al Estado mediante el procedimiento establecido en ley.
La LDTDA dedica todo un Capítulo y
14 artículos a la expropiación de las tierras rurales privadas (expropiación
agraria), aunque no define el procedimiento, para lo cual debemos recurrir a la
Ley especial que rige la materia que es la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social LECUPS (Gaceta
Oficial N° 37.475 del 01 de Julio de 2002), que por cierto se aplica
supletoriamente al procedimiento de expropiación agraria en lo que no esté
previsto por esta. En su artículo 2 esta
ley especial la define como:
“Artículo 2: La expropiación es una institución de Derecho
Público, mediante la cual el Estado actúa en beneficio de una causa de utilidad pública o de interés
social, con la finalidad de obtenerla transferencia forzosa del derecho de
propiedad o algún otro derecho de los particulares, a su patrimonio, mediante
sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización.”
Resulta importante señalar que,
contrario a lo que se pudiera creer sobre todo en tiempos políticamente
convulsos, la expropiación se creó
como una garantía al derecho de propiedad, y no es un procedimiento
sancionatorio ni penalizador, ni mucho menos ha de ser utilizado para
atropellar a propietarios en su propiedad. Muy por el contrario, este instituto
del derecho permite conciliar el interés particular de la propiedad privada,
con el interés general o colectivo, cuando estos coliden. La expropiación es una
garantía a este derecho. Siendo la propiedad privada la regla en nuestro
ordenamiento jurídico, la expropiación es siempre la excepción. No hay forma de
interpretarlo de otra manera. El asunto es de tal importancia que así queda
expresamente señalado en la Constitución cuando en su artículo 115 reza:
“Artículo 115: Se
garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce,
disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las
contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pública o de interés general. Solo por causa de utilidad
pública o de interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de
bienes.”
Como vemos la expropiación se activa cuando se presenta alguna de las
restricciones, permitidas y no arbitrarias, al derecho de propiedad, lo cual solamente
opera cuando hay una causa de utilidad pública de por medio.
Supuestos y/o requisitos de la Expropiación:
· Por causa de utilidad pública o interés social: al
Estado le corresponde probar la utilidad pública y declararla previamente.
· Mediante sentencia firme: el propietario tiene el
derecho de recurrir en tribunales y que éstos le den o no la razón.
· Pago oportuno de justa indemnización: por la tierra y
las bienhechurías construidas sobre ella, en moneda de curso legal.
Conviene advertir que los tres supuestos anteriormente indicados, deben presentarse de manera concurrente, es decir, sin que falte alguno de ellos, pues de lo contrario no se estaría cumpliendo la garantía constitucional de compensar al propietario que es objeto de un procedimiento expropiatorio.
Utilidad pública: La LDTDA (art. 68) declara de utilidad pública o interés social a las tierras de vocación de uso agrícola.; y aunque la ley
especial de expropiación (LECUPS) no define de manera específica las causas de utilidad pública, si señala de forma genérica una definición para las obras de utilidad pública (artículo 3):
“Artículo 3: Se
considerarán como obras de utilidad pública, las que tengan por objeto directo
proporcionar a la República en general, a uno o más estados o territorios, a
uno o más municipios, cualesquiera usos o mejoras que procuren el beneficio
común, bien sean ejecutadas por cuenta de la República, de los estados, del
Distrito Capital, o de los municipios, institutos autónomos, particulares o
empresas debidamente autorizadas.”
Se entiende que las obras de
utilidad pública benefician el interés social, el interés colectivo, el interés
nacional, y en ese sentido tenemos, por ejemplo, la construcción de vías de
comunicación, de represas, escuelas o la definición de áreas para el
establecimiento de asentamientos campesinos o colectivos, los establecimientos
para la enseñanza agrícola, entre muchos otros ejemplos. Bien vale la pena
consultar el artículo 14 de la LECUPS en el cual se indican una serie de obras
que están exceptuadas de la declaratoria previa de utilidad pública porque se
sobreentiende que por sus características dichas obras son siempre de interés
general.
¿Qué tipos de bienes pueden ser expropiados?
Cualquier clase de bienes, entre
ellos los inmuebles destinados a la producción agrícola. Por ejemplo: las
tierras
Es importante tomar en cuenta que la
expropiación se aplica solo a bienes objetos de propiedad particular o privada
y afecta a los propietarios de pleno de derecho, vale decir, aquellos que
tienen el uso, goce o disfrute y disposición sobre sus bienes, y cuyo derecho puede ser debidamente
demostrado a través de los títulos registrados según la ley.
Cuando la expropiación recae sobre
tierras con vocación agraria, éstas deben ser de propiedad privada, para que el
procedimiento expropiatorio sea procedente, ya que como se ha dicho, la
expropiación agraria implica una transferencia forzosa del derecho de
propiedad, y para que esta transferencia pueda operar, debe mediar un título de
propiedad plena sobre el bien que se expropia.
El bien o bienes sobre los cuales
recae el procedimiento de expropiación agraria son las
tierras con vocación de uso agroalimentario. De allí el nombre de “expropiación agraria” para diferenciarle de la transferencia forzosa de
la propiedad sobre algún otro tipo de bien o algún otro derecho de los
particulares cuyo origen no es agrario.
En la ley de tierras y desarrollo
agrario se establece que se declaran de utilidad pública a todas las tierras
con vocación de uso agrario, por tanto, el requisito de la declaratoria previa de utilidad pública ya no procede
porque viene establecido a priori
para todas las tierras de vocación y uso agroalimentario (ver art. 68 LDTDA).
La expropiación agraria está
regulada por un procedimiento particular previsto en la ley de tierras y
desarrollo agrario (arts. 68-81). Lo no previsto lo suple la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, tal como se había señalado
anteriormente y tal como lo dispone la propia LDTDA en su artículo 81.
Para llevar adelante un
procedimiento expropiatorio de tipo agrario se requiere una resolución del
directorio del INTI que así lo determine. En dicha resolución debe estar
justificado el inicio del procedimiento de expropiación, argumentando razones
de necesidad para la ordenación sustentable de las tierras objeto del
procedimiento. También se debe indicar claramente el área objeto de la
expropiación (art. 70).
La expropiación agraria es una
institución que procede en dos fases:
1) Una fase amistosa, que se lleva a cabo en sede administrativa, ante el
INTI, y, de no proceder la vía amistosa, entonces sigue:
2) Una fase forzosa que se desarrolla en sede jurisdiccional, esto es,
ante un tribunal
agrario (el que corresponda por la ubicación del inmueble.
Para lo no previsto en la ley de tierras en
relación a la expropiación de las tierras con vocación de uso agroalimentario,
la misma ley de tierras remite de manera supletoria a la ley especial que rige el
procedimiento de la expropiación que es la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública o Social o LECUPS, publicada en la Gaceta Oficial N° 37. 475 del 01 de julio de 2002 (ver art. 81 LDTDA), tal como ya
había sido señalado con anterioridad.
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Artículo
70: Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario
Para
llevar a efecto la expropiación prevista en esta Ley se requiere Resolución del
Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) mediante la cual se acuerda
el inicio del procedimiento de expropiación, contentiva de:
- Las razones que justifiquen que la expropiación a efectuarse es necesaria para la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola, a fin de asegurar su potencial agroalimentario.
- Identificación del área objeto de expropiación.
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Artículo
76: Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario
En
caso de no lograrse una negociación favorable o cuando ningún ciudadano o
ciudadana compareciere a la negociación amistosa alegando tener derechos sobre
el inmueble, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), iniciará el procedimiento
de expropiación forzosa.
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Artículo 77:
Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario
A
los efectos de expropiar forzosamente el inmueble, el Instituto Nacional de
Tierras (INTI), hará la correspondiente solicitud de expropiación por ante el
Tribunal Superior Regional Agrario que resulte competente por la ubicación del
inmueble, remitiéndole el expediente respectivo.
El Rescate de Tierras
Cuando las tierras no tienen un
origen privado sino público y están siendo ocupadas, el Estado puede reclamarlas
y recuperar su dominio, con la finalidad
de adjudicarlas. Este procedimiento se conoce como rescate y es esencialmente
diferente al de la expropiación (arts. 82-96 de la LDTDA).
El INTI tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad o que estén bajo su disposición que
se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente (arts. 34 y 82 LDTDA). En
buen derecho no toda tierra pública puede ser rescatada. La ley plantea dos
supuestos claramente expresados en la norma para que el rescate proceda:
1. Tierras
propiedad del INTI o bajo su disposición.
2. Que se
encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente.
El procedimiento de rescate se
puede iniciar de oficio (el INTI directamente lo inicia) o por denuncia de
parte interesada en que el procedimiento ocurra.
Excepción: el rescate no se aplica a las tierras que se
encuentren en condiciones de:
1) Optima
producción con fines de producción agroalimentario (art. 84 LDTDA).
2) En total
adecuación a los planes agroalimentarios del Ejecutivo Nacional, y,
3) No exceda
de dos (2) unidades del patrón de parcelamiento establecido para la zona.
Excepción a esta excepción: El INTI
podrá rescatar éstas tierras
cuando circunstancias excepcionales de interés social o utilidad pública así lo
requiera (art. 84 LDTDA).
Es importante resaltar que en la
segunda reforma parcial de la LDTDA ocurrida en 2010, el Estado afianza a su
favor la presunción de que todas las tierras son de origen público, en
principio, aunque un particular se atribuya la propiedad. Esto ocurre cuando el
legislador al reformar la ley establece una rigurosa condición para que un
productor que se atribuye la propiedad de su predio pueda considerarse como tal
propietario y el INTI pueda rescatar sus tierras. Así el legislador dispuso en
el artículo 82 que:
“…el
Instituto Nacional de Tierras (INTI), podrá rescatar las tierras aun en los
casos en la propiedad sea atribuida a particulares, cuando al efectuar el
análisis documental de los títulos suficientes que fueran requeridos a aquel
que se atribuye el derecho de propiedad, éste no lograre demostrar una perfecta
secuencia y encadenamiento de las titularidades del dominio y demás derechos
alegados, desde el desprendimiento válidamente otorgado por la Nación
venezolana, hasta el título debidamente protocolizado de adquisición por parte
de quién alega propiedad…”.
Y aunque los reformadores
dispusieron que quedaran a salvo las defensas administrativas o judiciales que
considere el afectado interponer, más adelante cierra el legislador con una
enumeración de lo que considera son desprendimientos de la propiedad de la
Nación reconocidos por el INTI, cuando expresa diciendo que:
…“Se consideran desprendimientos válidamente
otorgados por la Nación venezolana los siguientes:
1. Las ventas puras y simples perfectas e irrevocables
realizadas por el extinto Instituto Agrario Nacional (IAN) a favor de un
particular (persona natural o jurídica) siempre que se corresponda con las
Resoluciones del Directorio del Instituto Agrario Nacional (IAN).
2. Las adjudicaciones de tierras realizadas por los
Ministerios de Fomento, Agricultura y Cría, Secretaría de Hacienda, Ministerios
de Agricultura, Industria y Comercio, a favor de un particular o colectivos.
Para que las mismas surtan plenos efectos jurídicos deben contar en la memoria
y cuenta del ministerio respectivo o en la Gaceta Oficial de la República. Así
como las adjudicaciones de tierras otorgadas por los Presidentes de los Estados
de la Federación, de acuerdo a lo establecido en la Resolución del 13 de mayo
de 1891.
3. Los haberes militares, siendo éstos las
adjudicaciones de tierras baldías o confiscadas a los emigrantes españoles que
se otorgaron a los militares patriotas como recompensa por su participación en
la guerra de independencia contra el imperio español, como un proceso de
titulación, en tanto constituía una transferencia del derecho de propiedad
sobre terrenos que pertenecían al Estado.
4. Los títulos otorgados por la Corona Española, bien
sea bajo la figura de Merced, por Composición o Cédulas Reales. En el caso de
los Títulos de Composición deben encontrarse debidamente convalidados por las
Leyes Republicanas.
5. Los pronunciamientos de los órganos jurisdiccionales
tales como las Sentencias de Reivindicación, Juicios de Certeza de Propiedad y
Prescripción Adquisitiva, declaradas definitivamente firmes, con autoridad de
cosa juzgada.
6. Las ventas realizadas por entes gubernamentales con
capital suscrito por la Nación debidamente validados por la Procuraduría
General de la República”.
Nota crítica:
Lo
que usted acaba de leer posiblemente se configura dentro de lo que los romanos
llamaban la prueba diabólica o prueba imposible de conseguir. Una disposición
leonina como la anterior, contenida en el artículo 82 de la LDTDA, desdibuja un
principio clásico del Derecho Agrario y de las Reformas Agrarias de
avanzada, el de que “la tierra es de
quien la trabaja”. Ahora, de acuerdo a la norma 82 precedentemente citada
de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la tierra es de quién demuestre un
“perfecto” encadenamiento de la titularidad, lo cual transcurre desde el mismo
momento que la Corona Española se “desprende” de la propiedad por alguno de los
procedimientos “creados” al efecto, no muy justos por cierto, aunque “legales”,
de acuerdo a las leyes de la Corona, que motivaron entre otras muchas razones,
valga la acotación, la independencia de nuestro país y el nacimiento de nuestra
República. El artículo 82 echa por tierra el valor del trabajo agrario, y en
consecuencia, el de la posesión agraria que tanto ha servido para legitimar la
propiedad del hombre del campo, del campesino, del productor rural, por parte
del Derecho Agrario y de los procesos reformistas agrarios de vanguardia.
Resulta harto complejo, casi improbable que el productor común, es más, que
cualquier propietario de un inmueble cualquiera pueda encontrar una cadena
titulativa perfecta desde la Colonia hasta el presente. Además, el estudio de
tal demostración en los Registros Subalternos o de la Propiedad Inmobiliaria es
oneroso, fuera del alcance del productor común.
Nota
de interés: algunas diferencias entre expropiación y
rescate:
La Expropiación
La expropiación agraria opera solo por causa de utilidad pública
y permite al Estado adquirir tierras para su redistribución a través de la
adjudicación. Además, es un procedimiento jurisdiccional que permite un arreglo
amistoso en sede administrativa. Recae solo sobre tierras de propiedad privada.
El Rescate
Mediante
el rescate el Estado recupera un conjunto de tierras que son del propio Estado
y que luego distribuye mediante su adjudicación. Es un procedimiento
estrictamente administrativo y recae sobre tierras públicas que han sido
ilegalmente ocupadas.
Expropiación
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Rescate
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La expropiación agraria permite al Estado la
redistribución de las tierras con fines adjudicación.
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Mediante el rescate el Estado recupera un
conjunto de tierras que luego distribuye.
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Es un procedimiento jurisdiccional que
permite una fase amistosa en sede administrativa
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Es un procedimiento estrictamente
administrativo
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Recae solamente sobre tierras de propiedad
privada
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Recae solamente sobre tierras públicas que han sido ocupadas
ilegalmente
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Requiere un pago compensatorio o
indemnizatorio de la tierras y sus bienhechurías al propietario
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No requiere pago compensatorio de las bienhechurías
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Fin del Tema 6
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